Afrika - nytter bistand?

«Forskning [...] viser, tankevekkende nok, at land som har mottatt mye bistand, ikke har utviklet seg raskere enn andre.»

Det står dårlig til i Afrika. En rekke land er i borgerkrig eller deltar i regionale konflikter. Fattigdommen synker ikke. I et titall land har andelen hiv-infiserte i aldersgruppen 15- 49 år passert 20%. Lyspunktene er få. Kanskje er Uganda og Senegal i stand til å bremse aids-epidemien. Kanskje er Mosambik i ferd med å slutte seg til Botswana, Uganda og Mauritius, en liten gruppe land med noen års økonomisk vekst. Men lyspunktene er svake. Noen ukers uteblitt regn ledsages raskt av nye bønner om hjelp. # Etter kolonitiden ble økonomien statsdominert. Kontinentets underordnete plass i verdenshandelen, som råvareeksportør, ble ført videre. Økonomisk diversifisering og vekst ville ha krevd investeringer. I stedet gikk overskuddet til konsum - som luksus for lederne eller pleie av deres maktbasis. Produktiviteten i eksportnæringene sank. Mange regimer overlevde på et stadig mer primitivt ressursuttak.

Under den kalde krigen holdt stormaktene liv i mange udemokratiske regimer, så lenge de var alliansepartnere. Til og med Mobutu i Kongo (Zaore) fikk omfattende støtte fra vestlige land og Verdensbanken. Sovjetblokken hadde sine allierte. Norden konsentrerte seg om land med det som ble ansett som en håpefull sosialistisk politikk, gjerne i frontlinjen mot apartheid.

Etter jernteppets og apartheids fall har giverne samstemt krevd respekt for menneskerettigheter, demokrati og økonomisk liberalisering. Men bak en bølge av formell demokratisering dominerer fortsatt autoritært styresett. Reformer stoppet opp og den økonomiske utviklingen fortsatte i negativ lei. Korrupsjonen så ut til å øke mange steder. Under 90-tallet sank bistanden både absolutt og som andel av givernes nasjonalprodukt. Krav om innsparinger i i-landene var en del av forklaringen, sviktende tro på at bistand nytter kanskje like viktig.

Optimistene i det internasjonale bistandsmiljøet peker på positive resultater av de reformer som er påbegynt i noen land, foreslått av Verdensbanken og Det internasjonale pengefondet (IMF). Privatisering av statsbedrifter, reduksjon av subsidier og forbedret budsjettbalanse har stabilisert priser og valutakurser. Handelen er liberalisert. Vekst og fattigdomsreduksjon har riktignok latt vente på seg, men Afrika bør stå på terskelen til (en vestlig) utvikling. Litt mer bistand og de rette betingelser for å få den, skal dytte kontinentet den siste biten inn i en positiv utviklingsspiral. Støtte til oppbygging av offentlige institusjoner av vestlig type står sentralt, slik at landene selv skal kunne planlegge og gjennomføre tiltak for det felles mål: redusert fattigdom.

Pessimistene hevder at dette hviler på sviktende grunnlag. Vi har lest Afrika med våre egne briller, og «utvikling» har for lenge betydd en vestlig sådan. En slik er umulig uten vestlige, «frie», resonnerende individer. Hos oss har dette vokst frem gjennom århundrer og danner grunnlaget for vårt demokrati. I Afrika oppfatter fortsatt den enkelte seg mer som del av et kollektiv (familie, klan, etnisk og religiøs gruppe, hjemsted). Offentlige institusjoner ender som dårlige kopier av tilsvarende vestlige, som elitens instrumenter for å berike seg selv. Der vi forventer uavhengighet og byråkratisk rasjonalitet, vet den vanlige afrikaner at det er personlige kontakter som teller. Staten blir et tomt skall. De personlige byttenettverkene, det vi ser som korrupsjon, bidrar til forutsigbarhet i en ellers usikker verden.

De fleste optimistene gir pessimistene rett et stykke på vei. Men bistand krever at man bevarer troen. Støtten rettes mot strategiske områder, for eksempel korrupsjonsbekjempelse. Korrupsjon omtales som brudd på offentlige prosedyrer, kriminalitet eller tyveri fra de fattigste. Det er imidlertid et tankekors at storkorrupsjon ofte ser ut til å være allment akseptert. Forutsetningen er at lederne fordeler rikdommene i henhold til klientenes forventninger. At den rettferdige leder selv lever i luksus, kan beundres og tas som et tegn på kollektiv prestisje. Selv det som for oss er ekstreme overdrivelser, vekker få reaksjoner dersom undersåttene får sin del.

Forskning, oppsummert i Verdensbank-rapporten «Assessing Aid (- What Works, What Doesn't and Why)» fra 1998, viser, tankevekkende nok, at land som har mottatt mye bistand, ikke har utviklet seg raskere enn andre. Men bak dette deprimerende funnet blir det også vist at bistand har fremmet utvikling i land der myndighetene selv fører en fornuftig politikk. Problemet har vært at bistandsgiverne i så liten grad har funnet frem til slike land. Å bare la behovene styre bistandsstrømmen, kan opprettholde regimer hvis dårlige politikk nettopp er årsak til elendigheten. For å virke må bistanden i stedet gå til land med en god politikk for vekst og fordeling.

Siste nytt i internasjonal bistand er Nasjonale strategier for fattigdomsreduksjon (PRSP), et Verdensbank- og IMF-initiativ fra 1999. Det har fått allmenn tilslutning fra giverlandene, Norge inkludert. For å få gjeldslette og annen bistand må landene dokumentere sine planer for vekst og fordeling. En felles kontroll av oppfølging skal sikre at mottakerlandene rydder i eget hus og at bistanden gir mest mulig fattigdomsreduksjon per krone.

Heller ikke PRSP rydder av veien alle dilemmaer. Erfaringene med å gi penger på betingelse av reformer, er dårlige. Det mottakermyndighetene selv ønsker å gjøre, er det ikke noe behov for å avtale. Det som strider mot deres egne interesser, kan treneres. Giverlandene har sjelden klart å opptre samlet når avtalte forutsetninger brytes. Drivkrefter hos giverne selv kan bidra til fortsatte utbetalinger, for de fleste oppdragsgiverne (for eksempel Norges Storting) benytter til syvende og sist størrelsen på overføringene som mål på organisasjonenes effektivitet. Problemet har ikke vært mangel på planer. Reformer må vokse frem innenfra. Sterke og rike giverland klarer ikke å få svake mottakerland til å handle mot sin vilje. For noen er det derfor lite annet nytt med PRSP enn navnet. Med den prestisje som legges i PRSP, er fallhøyden stor dersom også dette tiltaket for å få land på rett kjøl mislykkes.

Mangler vi tålmodighet? Er rask vestliggjøring urealistisk? I «Africa Works. Disorder as Political Instrument» (James Currey, Oxford, 1999) hevder Patrick Chabal og Jean-Pascal Daloz at de fleste analyser ikke tar hensyn til at Afrika er annerledes. Afrikanere flest er ikke i ferd med å bli mer lik europeere. De siste årene har førkoloniale trekk knyttet til etnisitet, okkultisme og klan styrket seg. Afrika utvikler seg, men for tiden med mange negative trekk. Både økt krigsherrevirksomhet og det vi anser som korrupsjon, er afrikanske svar når intern økonomi og bistand utenfra svikter. Mange afrikanere tilpasser seg lett en vestlig tilværelse. Men tilbake i Afrika kreves det «politikk på afrikansk». Rasisme? Nei. Det finnes nok av eksempler fra historien, for eksempel på Balkan i dag, på at dette har lite med hudfarge å gjøre. Men det har med utviklingshistorie å gjøre.

Tålmodighet er vanskelig for solidariske og nestekjærlige givere. Skal vi vente med langsiktig utviklingsbistand til i morgen, til landenes egne ledere inviterer til samarbeid om et troverdig program for fattigdomsbekjempelse? Hva med barn som ikke blir vaksinert eller får gå på skole i dag, fordi lederne bruker pengene til å kjøpe våpen eller berike seg selv?

Ti års nedgang i bistanden stanset opp i 1999. Dersom det skal bli noe mer enn en pause i en langvarig trend, må folk i giverlandene se langsiktige resultater av bistanden. Dersom det er vanskelig å finne land det er verd å satse på, bør kanskje bistandsvolumet få lov til å synke en tid. Imens kan vi gjøre tre ting som kan komme verdens fattige til gode på lang sikt: Fundere på om vi presser Afrika for mye inn i våre modeller. Kan det tenkes at for eksempel etnisitet kan bidra positivt til demokrati og kontroll med nasjonale ledere også i et «utviklet» Afrika? Åpne våre grenser for import fra u-land. Samt forberede oss på å øke bistanden igjen når vi tror det nytter.