Afrika former framtidas fredsoperasjoner

Av de om lag 100000 militære, politifolk og sivile som er utplassert i FN-operasjoner i dag, befinner hele 75 % seg på det afrikanske kontinentet. FNs innsats i Afrika har bidratt til betydelig nyskaping i gjennomføringen av fredsbevarende operasjoner – og på den måten skapt et bedre grunnlag for å nå målene for fredsinnsatsen.

Det pågår for tida store FN-operasjoner i Den demokratiske republikken Kongo (DRC), Elfenbenskysten, Liberia og Sudan. De største bidragsyterne i disse operasjonene er land som India, Pakistan, Bangladesh, Jordan, Nigeria, Ghana og Sør-Afrika. Europeiske og amerikanske styrker er i hovedsak utplassert i Europa og Midtøsten, gjennom andre organisasjoner enn FN.

På tross av få europeiske og amerikanske tropper i Afrika har Europa og USA både politiske og økonomiske interesser i afrikansk fredsbevaring. USA står for 27 % av FNs budsjett for fredsbevaring – den samlede europeiske støtte utgjør om lag 43 %. Samlet står USA, Europa og Japan for 88 % av budsjettet. Utviklingen går dessuten i retning av at de europeiske landene, i kjølvannet av operasjonene i Irak og Afghanistan, vender tilbake til FN. For eksempel har Norge som kjent signalisert interesse for å sende en styrkeenhet til FN-misjonen i Darfur.

Av de nye trendene i afrikanske FN-operasjoner vil jeg særlig trekke fram konseptet for integrerte misjoner, fokus på beskyttelse av sivile og bruken av offensive samarbeidsoperasjoner.

FNs fredsbevarende operasjoner er nå i realiteten fredsbyggende operasjoner; de opererer med et post-konflikt-mandat som kombinerer dimensjoner som politikk, lov og orden, sikkerhet, utvikling og menneskerettigheter, innrettet mot håndtering av konfliktårsaker. For å håndtere disse gjensidig avhengige dimensjonene har FN utviklet modellen for integrerte operasjoner, med det mål å styrke sammenheng og koordinering mellom FN-systemets arbeid for fred, sikkerhet og utvikling på landnivå. Som ved enhver nyskapning kan flere tekniske, administrative, organisatoriske og budsjettmessige utfordringer identifiseres, men den overordnede gevinsten ved at FN framstår enhetlig er imidlertid så stor at «integrerte misjoner» nå er akseptert som den beste strukturen en FN-operasjon kan ha. Det er også sannsynlig at både EU og Den afrikanske union vil ta i bruk de samme grunnleggende strukturene i egne framtidige misjoner.

Erkjennelsen av den nære sammenhengen mellom sikkerhet og utvikling har ført til at «beskyttelse av sivile» står fram som et felles tema for det humanitære og fredsbevarende samfunn. Siden 1999 har sju av FNs fredsoperasjoner – i Burundi, Haiti, Elfenbenskysten, DRC, Sierra Leone, Liberia og Sudan – hatt som mandat å beskytte sivile i overhengende fare.

Ytterligere en nyskapning som har sprunget ut av FNs vilje til å bruke makt for å beskytte sivile, er offensive samarbeidsoperasjoner. FN-misjonen i Den demokratiske republikken Kongo (MONUC) støtter og opererer side om side med Kongos væpnede styrkers (FARDC) nye integrerte brigade, i offensive operasjoner for å beskytte sivile og for å demilitarisere væpnede grupper.

Noen av disse operasjonene har oppnådd ønsket effekt, og et stort antall soldater har blitt trukket inn i avvæpningsprosessen. Men operasjonene har også skapt bekymringer. De største er relatert til menneskerettighetsovergrep og intern tvangsforflytting som følge av FARDC-troppers overgrep mot befolkningen.

Afrikanske fredsoperasjoner

Afrika har nå en mer omfattende freds- og sikkerhetsarkitektur enn på noe tidligere tidspunkt siden Organisasjonen for afrikansk enhet (OAU) ble grunnlagt i 1963. Mange av de nye strukturene mangler fortsatt nødvendig institusjonell kapasitet for å bli operasjonelle. For eksempel mangler Den afrikanske union fortsatt, på tross av imponerende fredsbevaringserfaring så langt, personalressurser for på en tilfredsstillende måte å kunne utvikle policy, planlegge og utføre fredsoperasjoner.

Den afrikanske union og regionale økonomiske organisasjoner som ECOWAS, IGAD og SADC har gjennom det siste halve tiåret økt sin kapasitet til å utføre fredsoperasjoner betraktelig. Den afrikanske union har påtatt seg tre større fredsoperasjoner på egen hånd, i Burundi, Sudan og Somalia, operasjoner som har involvert om lag 12000 personer og kostnader på ca. 700 mill. dollar.

Et av de mest betydningsfulle utviklingstrekkene i afrikansk fredsoperasjonssammenheng er initiativet til å utvikle en afrikansk beredskapsstyrke (eng. African Stand-by Force). Gjennom den har Afrika nå et felles utgangspunkt og en handlingsplan for videre utvikling av sine kapasiteter. Den første fasen i utviklingen har hovedsakelig vært fokusert på det militære aspektet ved fredsoperasjoner. En utfordring som gjenstår, er på tilsvarende måte å utvikle den sivile og politidimensjonen av beredskapsstyrkens rammeverk, slik at de multidimensjonale egenskapene ved dagens fredsoperasjoner også kan bli en del av Den afrikanske unions konsept for fredsoperasjoner. Norge støtter unionen i utviklingen av denne kapasiteten gjennom Training for Peace-programmet.

Det absolutt viktigste aspektet ved framtidas fredsoperasjoner i Afrika er finansieringen. Afrika har ikke økonomiske ressurser til å iverksette slike operasjoner på egen hånd. USA og Europa er de største bidragsyterne: Mellom 2004 og 2007 bidro eksempelvis EU med ca. 270 mill. euro til afrikanske fredsbevarende operasjoner. Den afrikanske unions avhengighet av eksterne ressurser fratar den samtidig friheten til å ta uavhengige strategiske, operasjonelle og til og med taktiske avgjørelser, som angår deres egne operasjoner.

Både FNs og Den afrikanske unions fredsbevaring har stor betydning for hvordan det internasjonale samfunnet ser på fredsoperasjoners rolle og omfang. De nyskapninger som har sprunget ut av FNs erfaringer i Afrika har hatt store ringvirkninger, også globalt. Fredsoperasjoner er ekstremt kostbare prosjekter. Uten støtte fra Europa og USA hadde ikke afrikanerne vært i stand til å iverksette de operasjonene de så langt har blitt anmodet om å påta seg. På kort til middels lang sikt vil det absolutt viktigste være å finne den rette balansen i forholdet mellom afrikanske interesser og partnernes interesser.

«Ytterligere en nyskapning som har sprunget ut av FNs vilje til å bruke makt for å beskytte sivile, er offensive samarbeidsoperasjoner.»