Beiarn og artikkel 27

Det er grunn til å spørre om man i Norge er innforstått med hva inkorporasjon av menneskerettighetene vil kunne bety på litt sikt.

Det er i disse dager drøyt 13 år siden Stortinget samtykket i utbyggingen av Beiarn-vassdraget og over 11 år siden regjeringen i samsvar med stortingsvedtaket ga formell konsesjon. Siden den gang har det imidlertid rent mye vann i havet. Nå lyder det høylytte protester ikke bare fra laksefiskere, miljøvernere og reindriftssamer, men også fra kommunestyre, fylkesting, sameting og til og med fra Stortinget selv.

Man etterlyser ytterligere utredninger av utbyggingens konsekvenser for laksestammen i vassdraget, samiske kulturminner og reindriftsnæringen, og hevder at de foreliggende utredningene ikke gir noe dekkende bilde av hvilke negative konsekvenser utbyggingen vil få hvis den gjennomføres i dag. Olje- og energidepartementet og Statkraft hevder på deres side at aldri tidligere har noe vassdrag vært bedre utredet, og signaliserer at de akter å kjøre videre, i alle fall inntil Stortinget eventuelt setter foten ned.

Dermed kan det gå mot full konfrontasjon, og vi står på mange måter overfor et Alta i miniatyr. Også den gangen handlet det om laks, samisk kultur og reindrift, og regjeringens holdning virker ikke mindre fastlåst enn for 20 år siden. Tatt i betraktning at det i årene etter Alta-utbyggingen har skjedd en betydelig holdningsendring i samfunnets syn på miljøvern og også en betydelig styrking av samiske rettigheter, er det overraskende å være vitne til de ansvarlige myndigheters steile og nærmest arrogante holdning.

Når det nå f.eks. hevdes at de utredninger av skadevirkningene for reindriften som ble utført i forkant av stortingsbehandlingen og konsesjonsvedtaket, ikke gir noe riktig bilde av hvilke skadevirkninger reindriften vil bli påført dersom utbyggingen gjennomføres i dag, kan ikke dette uten videre avfeies med at «alt har vært utredet før».

Det er kvaliteten på utredningene, ikke volumet, som er avgjørende for om disse oppfyller de kravene som følger av nasjonal og internasjonal rett. Et viktig poeng er dessuten at det rettslig sett har størst interesse å vurdere det materialet Stortinget hadde å forholde seg til da det fattet sitt vedtak i 1987. De tilleggsutredninger som senere er gjort, har i beste fall begrenset relevans siden de aldri har vært fremlagt for det besluttende organet. Ut fra dette burde det i alle fall være naturlig at de nye utredningene ble lagt fram for Stortinget, slik at dette fikk anledning til å ta stilling til sakskomplekset på nytt.

I striden om utbyggingen har det også blitt trukket fram at å gjennomføre utbyggingen på det foreliggende grunnlaget kan være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser. Den bestemmelsen som er trukket fram, er særlig artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) fra 1966, som sammen med «tvillingkonvensjonen» om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og Den Europeiske Menneskerettskonvensjon, ble inkorporert i norsk rett ved lov av 21. mai 1999 nr. 30.

Artikkel 27 inneholder en relativt vag formulering om at etniske, religiøse eller språklige minoriteter ikke skal nektes retten til å dyrke sin kultur. Bestemmelsen er imidlertid etterhvert blitt adskillig konkretisert ved uttalelser fra og praksis i FNs Human Rights Committee og også ved praksis i stater som har inkorporert SP i sin interne rett. Det er hevet over all tvil at bestemmelsen beskytter samisk reindrift, og at den har en kjernesone som forplikter den norske stat til å respektere samiske rettigheter. Staten må selv unnlate å foreta seg noe som krenker disse rettighetene, og den har plikt til å beskytte rettighetene mot inngrep fra private.

Artikkel 27 gir selvsagt ingen total beskyttelse mot naturinngrep, og rekkevidden av statens forpliktelser må vurderes konkret fra sak til sak. Det fremgår imidlertid av kommentar nr. 23 fra FNs Human Rights Committee, avgitt i mai 1994, at sikringen av naturgrunnlaget for urfolkets leveveier er en viktig del av statens forpliktelser. Oppfatningen er også lagt til grunn i komiteens praksis bl.a. i sakene Lubicon Lake Band mot Canada, Kitok mot Sverige og Ilmari Länsman mot Finland. Disse sakene viser at det ikke skal spesielt mye til for at et tilfelle hvor individer tilhørende urfolket blir fratatt sin mulighet til å utøve sin kultur på grunn av et naturinngrep, vil være i strid mot artikkel 27.

Det er også illustrerende at Finlands Högsta Förvaltningsdomstol i mai 1996 (protokoll nr. 261/7/96) opphevet en rekke mutingsbrev som ulike gruveselskaper hadde fått utstedt fordi domstolen anså det som et brudd på artikkel 27 at vedtakenes mulige skadevirkninger for reindriften ikke var bedre klarlagt før utstedelsen.

Artikkel 27 krever dermed at konsekvensene av naturinngrep i områder hvor det drives reindrift må være skikkelig utredet før de eventuelt kan iverksettes. I den grad det ikke er klarlagt hvilke virkninger Beiarn-utbyggingen vil få for reindriften i området dersom den gjennomføres i dag, vil vi derfor utvilsomt kunne stå overfor et brudd på bestemmelsen.

Inkorporasjonen av artikkel 27 i norsk rett innebærer dessuten at bestemmelsen ikke lenger bare stiller opp folkerettslige forpliktelser for Norge som stat, men at norske domstoler og norsk forvaltning er forpliktet til å anvende bestemmelsen som en del av den interne rett, og ikke bare som et tolkningsmoment når det treffes konkrete avgjørelser.

Dette har økt bestemmelsens betydning, men det var også før inkorporasjonen en klar kobling mellom artikkel 27 og norsk rett. Nåværende høyesterettsjustitiarius Carsten Smith konkluderte f.eks. i en utredning for Fiskeridepartementet i 1990 med at «prinsippet i FN-konvensjonens artikkel 27 og prinsippet i Grunnloven '110 a, må...sies å stille de samme krav» (Lov og Rett, 1990 s. 507 flg.). Smiths konklusjon var bl.a. basert på det faktum at det i stortingsdebatten i forkant av vedtaket av sameparagrafen i '110 a i 1988 ble lagt betydelig vekt på forholdet mellom artikkel 27 og grunnlovsparagrafen. Eksempelvis uttalte saksordfører Jan Petersen at «en sameparagraf i Grunnloven...vil være et klart uttrykk for at norsk rett for fremtiden er i samsvar med de internasjonale krav til minoritetsvern». (Forhandl. i Stortinget for 1987- 88, s. 3021.)

SP artikkel 27 er den klart viktigste internasjonale bestemmelsen om minoritetsvern. I motsetning til f.eks. ILO-konvensjon nr. 169 som også ofte trekkes inn i den samerettslige debatten, er SP ratifisert av de fleste land i verden. Artikkel 27 er dessuten konkretisert gjennom praksis og har en dynamisk karakter.

De internasjonale krav til minoritetsvern er dermed ingen statisk størrelse, og norsk rett vil måtte utvikle seg i takt med den internasjonale utviklingen. Når artikkel 27 nå er inkorporert i norsk rett, vil dette ikke bare bety at bestemmelsen kan påberopes som et direkte rettsgrunnlag for norske domstoler, men også at volumet av det rettskildematerialet norske rettsanvendere vil måtte forholde seg til, vil øke betraktelig. Man vil måtte følge med i - og til en viss grad være prisgitt - utviklingen utenfor Norges grenser. Skulle f.eks. FNs overvåkingsorgan komme til at et naturinngrep som rammer kanadiske indianere, er i strid med artikkel 27, vil det også få betydning for norske samers vern mot naturinngrep.

Da artikkel 27 ble trukket inn i diskusjonen om Beiarn-utbyggingen, skal likevel de færreste av de berørte departementer ha kjent til bestemmelsens betydning. Siden artikkel 27 bare er en av mange titalls bestemmelser i de tre inkorporerte konvensjonene som gir borgerne materielle rettigheter, gir dette grunn til å spørre om man i Norge egentlig er innforstått med hva inkorporasjonen av menneskerettighetene vil kunne bety på litt sikt.

Det er ingen automatikk i at norsk rett på ethvert rettsområde «går lenger enn folkeretten», slik det ofte hevdes fra norsk hold. Tvert imot vil det, dersom vi ikke greier å følge med i og tilpasse oss den internasjonale utviklingen, fort kunne forholde seg motsatt.