Bistand med risiko

I debatten om hvordan bistanden skal kunne bli best mulig, er det enighet om at bistandens effektivitet i stor grad er avhengig av hvordan staten i landet som mottar bistand fungerer. Stater som fungerer dårlig, ledes av politikere og byråkrater som ikke står til ansvar overfor befolkningen i eget land. Slike regimer er ofte i konflikt med internasjonale normer knyttet til menneskerettigheter og humanitær rett.

I bistandsdebatten er det to hovedretninger om hvordan den statlige bistanden skal forholde seg til slike stater. Noen mener at de bør velges vekk og ikke motta bistand, mens andre mener at en kan forsvare bistand til slike land dersom den akkompagneres av stramme betingelser. Dette kan gjøres ved å øremerke den tydelig til avgrensede formål som helse og utdanning. Slike betingelser kan også inkludere at FN-organisasjoner eller Verdensbanken brukes til å forvalte pengestrømmen på siden av statenes forvaltning.

I Rattsø-utvalget, som vurderte frivillige organisasjoners rolle i bistanden, var det bred enighet om at frivillige organisasjoner i slike stater spiller en viktig og nødvendig rolle. Organisasjonene bidrar ikke bare til at fattigfolk blir beskyttet fra hunger og nød, men også til at de får mulighet til å utvikle sine ressurser gjennom helsetilbud, utdanning, mikrokreditt og landsbygdutvikling. Enigheten om frivillige organisasjoners viktige rolle i slike stater, betyr imidlertid ikke at dette er enkelt eller uten dilemmaer og store utfordringer

I land der staten og offentlig sektor fungerer dårlig, vil som oftest alle samfunnsinstitusjoner bære preg av de samme svakhetene. Det betyr at internasjonale aktører fristes til selv å gjennomføre prosjekter lokalt. Det gir tilsynelatende bedre kontroll med finansstrømmen, gjør innsamling i giverlandet enklere og gir inntrykk av uavhengighet av de dårlig fungerende statene. Dessuten unngår en risikoen for dårlig forvaltning i lokale organisasjoner.

Erfaring viser imidlertid at denne arbeidsmåten i liten grad bygger samfunn, nasjon og stat. Kostnadseffektiviteten blir dårlig fordi en gjør seg avhengig av utenlandsk personells relativt sett høye lønninger og kostbare infrastruktur. Organisasjoner og personer som er forankret i et land og lokalsamfunn, kan utføre en lang rekke oppgaver mer effektivt enn internasjonale organisasjoner. Faren ved å arbeide gjennom lokale organisasjoner er imidlertid at disse kan representere mange av de samme trekkene som storsamfunnet, i form av nepotisme, smøring og «avgiftslegging». Det er ofte et misforhold mellom lønnsnivået i slike organisasjoner og det ansvar og omfang slike medarbeidere skal håndtere. Fristelsene kan bli store. Det understreker betydningen av tydelige og detaljerte rutiner og kontroller særlig av pengestrømmen. Men risiko kan ikke elimineres. Den bør vurderes og dokumenteres best mulig også med hensyn til avklaring av ansvar ved mulig skade. Bare slik kan bærekraft i prosjekter og programmer sikres, og arbeidet bidra til nasjonsbygging, demokratisering og en bedre fungerende stat.

Vi hører stadig at sivilt samfunn og nasjonsbygging ikke kan skje utenfra, men nedenfra og innenfra. Det er riktig at det ikke går an å innføre frivillige organisasjoner og demokratisk kultur utenfra. Men samtidig er det ikke mulig i den globale storbyen å tenke seg at utviklingen av sivilt samfunn og godt, demokratisk styresett kan skje uten at byggende samfunnskrefter får støtte fra utenlandske aktører. De destruktive kreftene har tilgang på ubegrensede økonomiske og andre ressurser, legalt og illegalt, til å opprettholde dårlig styresett. Det er derfor vanskelig å se at ikke de byggende kreftene også bør få tilgang på internasjonale ressurser, både økonomiske og andre. For internasjonale organisasjoner innebærer dette å være påpasselige med at de organisasjonene en samarbeider med og arbeider igjennom, har forankring i de aktuelle samfunnene og har styringsstrukturer som gjør ledelsen ansvarlig overfor andre enn seg selv.

Mange stater som fungerer dårlig er preget av konflikt og vold. Det gjør at det er en betydelige sikkerhetsrisiko å arbeide for forbedring av fattigfolks levekår i slike land. Det gjelder åpenbart utenlandske bistandsarbeidere som ofte har relativt høy levestandard, ikke kjenner lokaleforholdene godt nok til å vite hva som er trygg atferd og trygge steder og har begrenset nettverk. Lokale organisasjoner og medarbeideres situasjon er både bedre og verre. I det daglige er de i stand til å håndtere allmenn usikkerhet bedre fordi de har nettverk, kjenner trygge måter å oppføre og oppholde seg på og de vet hvordan de kan søke beskyttelse lokalt. Men når konfliktnivået blir høyere, er disse organisasjonen betydelig mer utsatt fordi de som oftest arbeider i mer utsatte områder, ikke har ressurser til mer robuste sikkerhetsopplegg og har færre evakueringsmuligheter.

Frivillige organisasjoner som opererer i land uten fungerende stat må leve opp til vestlige standarder for økonomistyring for å motta internasjonal støtte. Derfor blir arbeidet med å bygge disse organisasjonenes kapasitet til å klare dette, en viktig del av bistanden og vil i lengre perspektiv bidra til at økt ansvarlighet i forvaltning av ressurser og styring av organisasjoner i hele samfunnet. Risikoen for at prosessene tar lengre tid er åpenbar, risikoen for at ikke all dokumentasjon holder internasjonal standard likeså og muligheten for misligheter er klart til stede. Det er derfor nødvendig først og fremst å akseptere at ting tar lengre tid, dernest å etablere forståelige og tydelige rutiner og hele tiden utvikle organisasjonenes kapasitet. Innenfor et nødvendig null-toleranse-prinsipp når det gjelder korrupsjon og underslag, må det være mekanismer for avskriving av tap og unntaksakseptering av dokumentasjon som er tilstrekkelig selv om det ikke alltid holder internasjonal standard. Det viktigste er å forstå at manglende kvalitet i dokumentasjon ikke behøver å bety underslag og misligheter.

Kirkens Nødhjelp har i sin 60-årige historie valgt de fleste tilgjengelige løsningsmåter på de utfordringene som her er skissert. Feil er begått og begås også i dag, både av Kirkens Nødhjelp selv og av og i de organisasjonene vi samarbeider med. Men dersom en ser på hvilke humanitære resultater som er oppnådd, er det ingen tvil om at det er verd å ta risikoen.