Dem okratisk overskudd

DEMOKRATIETS PRINSIPP

om at kun de beslutninger er legitime som berørte parter samtykker i, er ikke oppfylt i EU. Men det er heller ikke oppfylt i noen nasjonalstat. En kan imidlertid spørre om nasjonalstatens modell er en adekvat målestokk når det er tale om demokrati på overnasjonalt nivå. Internasjonalt samarbeid må til for å løse mange av dagens grenseoverskridende problemer som forurensning, kriminalitet, flyktninger, terrorisme, men også for å kunne sikre handelstransaksjoner, kommunikasjon, informasjon og internasjonal rettshåndhevelse. En rekke internasjonale organisasjoner er opprettet med dette formål: NATO, WTO, IMF, FN, OSSE osv.

Ingen av disse organisasjonene kan sies å være demokratiske. De baserer seg på en kontrakt mellom statene og det er den utøvende makt - regjeringene - som har makten. Her er det mellomstatlig diplomati som gjelder og her har hver stat veto-rett. Ingenting blir i prinsippet gjort om ikke alle er enige. I slike organisasjoner fattes beslutninger med store konsekvenser for menigmann i forhandlinger bak lukkete dører. Her er det forhandlingsstyrke og rå makt som avgjør hvem som får gjennomslag.

I en globalisert verden er det ikke et spørsmål om vi skal ha overnasjonale organisasjoner, men om vi krever at de skal være demokratiske. Økonomisk globalisering gjør at statene «avnasjonaliseres» og mister kontroll. Kapital og informasjon flyter fritt over grensene og finans- og banksentra forbindes i ett nettverk. Nasjonalstaten kan vanskelig klare seg på egenhånd - hvis den noen gang gjorde det. Nasjonalstaten sies både å ha tapt suverenitet og autonomi. Dens evne til å styre effektivt er begrenset av globale finansmarkeder og fri konkurranse. Den lider av et demokratisk underskudd. Pengemakt har erstattet politisk makt. Problemet med økonomisk globalisering er at de som har avgjørende beslutningsmakt unndrar seg demokratisk kontroll, og at de som kan holdes ansvarlig har liten makt.

I DENNE FORBINDELSE

er det naturlig å peke på at Norge i særlig grad lider av et demokratisk underskudd. Norge har avtaler med EU - EØS og Schengen - som gjør at vi må inkorporere alle relevante reguleringer fra EU området uten reell mulighet til påvirkning. Av økonomiske grunner er det vanskelig å komme utenom EU-medlemskap, men en har altså valgt å ikke ha innflytelse over de beslutninger som en må bøye seg for.

For medlemmene representerer EU faktisk et demokratisk overskudd. Den medfører større politisk styring, og berørte parter og direkte folkevalgte er inkludert i beslutningsprosessene. I dette perspektivet bidrar EU faktisk til å reparere det demokratiske underskuddet i Europa. I EU deler statene sin makt med borgerne. Disse er representert gjennom det direkte Europaparlamentet. Dette har gradvis økt sin makt og har nå på mange områder felles beslutningsmakt med Rådet. EU kjennetegnes dessuten av et forpliktende regelverk, felles rettsnormer og en domstol som overvåker at forpliktelser blir overholdt. EU er således mer enn en mellomstatlig organisasjon som styres helt og holdent av medlemsstatene.

Selv om EU er mer enn en internasjonal organisasjon er den ikke en stat eller en føderasjon. Den mangler et hierarki og et tvangsapparat - den har liten evne til å sette makt bak sine lover. Den baserer seg på et samarbeid med medlemsstatene for iverksetting av sine lover og direktiver. EU kan heller ikke trekke på en klart utviklet kollektiv identitet for å legitimere sine beslutninger.

EU ER EN MERKELIG

hybrid uten historisk forbilde. Fra et demokratiperspektiv representerer den et klart framskritt i forhold til internasjonale organisasjoner. De politiske prosessene preges av gjensidighet og åpenhet. Det nye forslaget til Grunnlovstraktat foreslår at Rådets møter skal holdes for åpne dører.

EU er ikke en stat, men en ikke-hierarkisk, tvangsfri, overnasjonal organisasjon som er basert på en uvanlig form for maktfordeling. Dette skyldes bl.a. Kommisjonen og dens komitésystem. Kommisjonen, som foreslår nye lover, kombinerer representative og utøvende funksjoner. I stigende grad er denne nå underlagt parlamentarisk kontroll. EUs overnasjonalitetet gir medlemsstatene en sterk stilling. Rådet, som er mellomstatlig og representerer statene, er det viktigste lovgivende organ. Formell begrunnelsesplikt og nærhetsprinsippet er slått fast. En utmeldelsesklausul er også foreslått. Samtidig er EU mye mer effektiv enn en vanlig internasjonal organisasjon. På mange områder er det nå åpnet for flertallsavstemninger. I EU har altså ikke medlemsstatene veto-rett, noe som gjør det mulig å fatte vedtak uten enstemmighet.

Mange teknokrater er betenkt over utviklingen av EU i mer demokratisk retning fordi de er redde for at dette vil minske effektiviteten. Et demokratisk system uten handlingskapasitet er ikke mye verdt, men styring uten folkelig deltakelse er både farefullt og ustabilt.

SAMARBEIDET I EUROPA

har beveget internasjonal politikk fra bilaterale via multilaterale til overnasjonale relasjoner. Det har medført en bevegelse bort fra hemmelige diplomatiske forhandlinger til større åpenhet i beslutningsprosesser og det har endret metodene for problem- og konfliktløsning. Beslutningsprosessene er blitt mer inkluderende og åpne. Det er ikke lenger bare rå makt og forhandlingsstyrke som avgjør, men rettslig bundne forhandlinger og deliberasjonsprosesser. I EU blir den makt stater fritt kan utøve i internasjonale organisasjoner korrigert av folkevalgtes makt. I stedet for diplomatisk hestehandling mellom landene har vi fått prosedyreregulerte beslutningsprosesser som har medført større evne til læring og kollektiv problemløsning.

{lt}EU er således ikke bare mer demokratisk enn enhver internasjonal organisasjon, det er også bedre i stand til å fatte viktige beslutninger.

Det finnes problemer med EUs nåværende institusjonelle struktur, men bedømmelsen av demokratiets kvalitet avhenger av hvilken standard en anvender. I lys av nasjonalstatens demokrati fortoner EU seg udemokratisk, men det gjør også nasjonalstatens representative demokrati sett i relasjon til bystatens direkte demokrati. Som det statlige demokrati er basert på en svakere form for deltakelse, vil også den overnasjonale demokratiformen måtte basere seg på større avstand mellom beslutningstakere og borgere. Det skulle relativt stor abstraksjonsevne til å for å kunne se at nasjonalstatens indirekte, representative demokrati kunne erstatte bystatens direkte demokrati. Spørsmålet er om vi nå ser en tredje transformasjon av demokratiet til det kosmopolitiske nivå og hvilke forestillinger om deltakelse dette baserer seg på. EU er et interessant eksperiment som søker etter en ny balanse mellom deltakelse og handlingskapasitet, mellom legitimitet og effektivitet, som kan supplere det nasjonalstatlige demokrati.

EU GIR BORGERNE

større innflytelses- og styringsmuligheter enn om nasjonalstaten skulle være enerådende. EU kan vitne om at folkestyreprinsippet tar nye former. Det øker muligheten for at borgerne kan styre seg selv effektivt via rett og politikk. Dette betyr ikke at demokratiproblemene i Europa er løst, men at en er kommet et stykke på vei.