Demokratiske underskudd

«Når frontlinjebyråkratene har stort rom for skjønn, blir det nærmest umulig å holde dem ansvarlig.»

Den europeiske union anklages for demokratisk underskudd. Problemet er at beslutninger blir fattet på EU-nivå av organer som det ikke er folkevalgt kontroll med. Etter hvert som Europaparlamentet får mer makt, minsker dette underskuddet. For Norge er det imidlertid blitt et økende dilemma at vår tilknytning til Unionen gjennom den såkalte EØS-avtalen har medført et demokratiproblem. Stadig mer blir Norge underlagt lover og forordninger som verken borgerne eller dets representanter har vært med på å beslutte.

Problemet med demokratiske underskudd har også relevans i forhold til utviklingen av velferdsstaten hvor både profesjonelt og administrativt skjønn har vokst. Forvaltningen utøver nå et betydelig skjønn, og den enkelte tjenesteutøver er ofte pålagt både å definere hva som er et sosialt problem og å gi en selvstendig vurdering av hva som skal til for å løse det. Dette medfører at velferdsstatens yrker fordeler goder og byrder med store konsekvenser for den enkelte uten medvirkning fra dem det gjelder eller deres representanter.

Kritikken går på at profesjonsutøverne gjennom sine beslutninger fastlegger romslige eller altfor knappe standarder, etablerer urimelige forskjeller eller behandler like tilfeller ulikt. Prinsippet om likhet for loven overholdes ikke.

At profesjonene også bruker makt, er en blitt smertelig klar over i forbindelse med avdekkingen av rekken av overgrep mot individet i velferdsstatens oppbyggingsfase. Det gjelder eugenikken og tilfeller av kastrering, tvangssterilisering og lobotomering av samfunnets «minusvarianter». I samme retning peker dagens debatt om bruk av tvang overfor psykiatriske pasienter, hvor Norge ligger på europatoppen. Debatten rundt dette og debatten om grunnlaget for omsorgsovertakelse i barnevernssaker avslører klare problemer. Det norske barnevern har da også tapt en sak i Menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg.

Artikkelen fortsetter under annonsen

I mange tilfeller bestemmer velferdsstatens profesjonsutøvere, eller det vi også skal kalle frontlinjebyråkratene, hvem som skal ha hva og hvor mye, og når nok er nok. Velferdsstatens profesjonsutøvere fordeler viktige goder og avgjør hvem som skal få hva, når og hvordan. Dette skjer når legene foreskriver medisin, fordeler behandlingstilbud, og anbefaler trygd eller attføring. Dette skjer også når for eksempel sykepleierne og sosionomene bestemmer hva som skal gis i hjemmehjelp og i sosialstøtte. De bedømmer behov og vurderer hvilke krav som skal oppfylles og på hvilken måte.

Når frontlinjebyråkratene har stort rom for skjønn, blir det nærmest umulig å holde dem ansvarlig. Ofte må de også bruke kunnskap som går utover den faktiske dokumentasjonen og det som kan utledes av legale og administrative regler for å få noe gjort. Det gjelder for eksempel oppfatninger av hva som er normalt og hva som er unormalt i forbindelse med avvikende atferd, oppfatninger av hva som «egentlig» trengs i sosialstøtte og av hva barnet «egentlig» er best tjent med i forbindelse med omsorgssvikt. Dermed kommer frontlinjebyråkratene uvilkårlig til å ta stilling i politiske spørsmål. Frontlinjebyråkratene sier da hva som er riktig å gjøre eller hva som er rettferdig, godt eller ønskverdig ut fra egne standarder og vurderinger.

Demokratiproblemer oppstår når offentlige tjenestemenn handler ut fra et normativt kunnskapsgrunnlag som ikke er regulert av formelle prosedyrer. De bruker «egne» oppfatninger og verdier eller «interne» profesjonsstandarder når de tar stilling til problemer. Disse er mer eller mindre delt av profesjonsutøverne og er ofte uuttalt. De profesjonelle har stor autonomi til selv å definere hva som skal gjøres - de skal bruke sin dømmekraft for å si hva som skal gjøres. Spørsmålet er hvor de profesjonelle henter autorisasjon til å hevde spesielle verdier i sin yrkesutøvelse. Hvem har gitt dem rett til å handle slik, og hvordan kan en vite at det er riktige verdier og gyldig kunnskap som anvendes?

Ekspertene har kunnskap om hvordan mål kan realiseres og kan basere sine anbefalinger på vitenskapelig etterprøvbar kunnskap, men har ikke mer kompetanse enn andre borgere til å si hva som bør gjøres. Dette er en oppgave for folkevalgte organ. Det er politikkens oppgave å besvare slike normative spørsmål i demokratisk organiserte samfunn. Når den ekspertbaserte kunnskap blir den dominerende på alle områder, har vi med teknokratiproblemer å gjøre.

I vår moderne, kompliserte verden preget av spesialisering og differensiering, har ekspertene fått en betydelig rolle i samfunnsstyringen ikke bare gjennom byråkratiet, men også gjennom profesjonaliseringen av hele samfunnslivet. Også selve politikkutøvelsen er blitt profesjonalisert ved at fagfolk trekkes inn i politikkutformingen. Dette kreves for å etablere et skikkelig kunnskapsgrunnlag for beslutningsfatningen. Teknokrati har vi å gjøre med i de tilfeller når de faglige premissene blir enerådende. Når fagfolk alene bestemmer hva som skal gjøres, bryter en med demokratiets idé. Demokrati betyr at borgerne selv eller deres representanter skal styre. De som berøres, skal høres, fordi først når berørte parter har gitt sitt besyv, kan vi si at en politisk beslutning er riktig. Her svikter det på mange områder i velferdsstaten.

En mer omfattende demokratisering der de som berøres av offentlige tiltak, blir direkte involvert, er derfor nødvendig. Det tenkes ikke her på høringer eller brukerdemokrati, eller på de nye kundebaserte organisasjonsmodellene som nå er på moten innenfor offentlig sektor. I dag er skjemaforenkling, etablering av offentlige servicekontorer, innføring av serviceerklæringer, døgnåpen forvaltning og bedre innsyn blant regjeringens tiltak for fornyelse av offentlig sektor. Brukerne av tjenestene skal høres, men det er effektivitetscredoet som står i fokus - mer velferd for pengene!

Heller er det såkalte deliberative organer som trengs; det vil si organer hvor berørte parter høres og hvor beslutningstakerne tvinges til å fatte beslutninger i fellesskap. Det er særlig viktig der det fattes beslutninger med et klart politisk innhold og som har store konsekvenser for borgernes interesser. Hva som er i en pasients interesse, hva som er barnets beste eller hva som er en rettferdig levestandard, er noe en ikke kan svare på ved hjelp av vitenskap, men med hjelp av normativ bakgrunnskunnskap. Gyldigheten til denne kunnskapen er kontroversiell og må derfor normeres politisk. Den må sanksjoneres av berørte parter eller folkevalgte for å framstå som legitim. Dette kan skje i ulike typer organer som er innrettet på å belyse og løse kontroversielle verdi- og normspørsmål på en deliberativ måte. Det gjelder for eksempel konsensuskonferanser, folkehøringer, etiske komiteer, ulike nemnder og råd som baserer seg på at lek og lærd skal kunne resonnere om hva som skal gjøres. De baserer seg på deltakelse fra berørte parter og prinsippene om åpenhet og fri, fornuftig kommunikasjon. Poenget er å få fram alle relevante synspunkter i en sak. Brede politiske diskusjoner skal igjen føre til opplysning og mer refleksjon, og i noen tilfeller også til å finne løsninger på kontante beslutningsproblemer.

Vi ser også denne tendensen til å øke åpenheten og til å involvere berørte parter i en større debatt rundt virksomheter og beslutningsorganer på overnasjonalt plan. Enkelte taler om framveksten av et transnasjonalt sivilt samfunn hvor organisasjoner og foreninger av ulikt slag gjør seg gjeldende. Ofte tar de i bruk offentlige arenaer for å kritisere og initiere maktutøvelse. Det er først når slike offentligheter eksisterer, som kan tvinge makthavere til å begrunne sine standpunkter, at vi kan tale om demokrati. Det er gjennom denne institusjonen at alle på en lik og fri måte har mulighet til å delta, fordi her finnes i prinsippet ikke begrensninger verken på tid eller ressurser, verken på tema eller deltakere. Det er mangel på slike deltakelsesformer på EU-nivå, men også det nasjonale demokrati lider av slike mangler. Også her trengs en gjennomgripende demokratisering for å holde eksperter av ulike slag i sjakk og for å involvere borgerne i saker av allmenn interesse.