Den siste demokratiske utpost?

I denne kronikken vurderes spørsmålet om kommunestørrelse og demokrati nærmere. Røiseland er førsteamanuensis ved Høgskolen i Bodø, mens Aarsæther er professor ved Universitetet i Tromsø.

Vil større kommuner virke negativt inn på det lokale demokrati, slik verdikommisjonens Stein Ringen nylig har gitt uttrykk for? Eller har Eva Bratholm rett i at utspillet ikke er annet enn en lengsel tilbake til gode gamle dager? Eller overser de noe, begge to?

Størrelsen på kommuner er et spørsmål norske politikere har stridt med så lenge kommunene har eksistert. Den senere tid har spørsmålet blitt aktualisert på nytt. Den nåværende debatten om kommunestruktur ble for alvor satt i gang gjennom det såkalte Christiansen-utvalget, som i 1992 anbefalte en omfattende sanering av småkommunene. Siden den tid har flere tunge politikere, ikke minst vår nåværende kommunalminister, gitt uttrykk for behovet for større kommuner. Det kan synes som en holdningsendring er på vei, og at det langsomt, men sikkert har utviklet seg en taus konsensus til støtte for større kommuneenheter.

I alle fall kommer det ikke som noen overraskelse at verdikommisjonen møter motbør når de heller vann på bålet ved å hevde at små kommuner er bedre enn store. Dagbladets skribent Eva Bratholm oppfatter verdikommisjonens utspill (og i grunnen kommisjonen i det store og hele) som uttrykk for en lengsel tilbake til en enklere og mer oversiktlig tid. Verdikommisjonens representant, professor Stein Ringen, drømmer seg tilbake til de små kommuner hvor ordføreren hadde et paternalistisk ansvar for hver enkelt innbygger, for å bruke Bratholms egne ord.

Et slikt innspill i debatten kan være underholdende nok, men særlig opplysende er det neppe. Problemet er at spørsmålet om kommunestørrelse ikke kan løsrives fra andre vitale spørsmål når det gjelder norske kommuners framtid. Det er først og fremst kombinasjonen av tre ulike sider ved kommunen som bør diskuteres, og de bør diskuteres som det de er, nemlig et sammenhengende problemkompleks: Hvor store skal kommunene være? Hvordan skal kommunene være organisert? Og hvilke oppgaver skal kommunene ha? Alle disse spørsmålene har blitt og blir behandlet i offentlige utredninger og meldinger, men bare unntaksvis gjøres det alvorlige forsøk på å se de tre spørsmålene i sammenheng.

Om vi analyserer Ringens utspill i lys av dette, tilsier vår erfaring at han har et poeng når han setter spørsmålstegn ved store kommuneenheters effekt på demokratiet. Sammenhengen mellom demokrati og størrelse er like enkel som banal, nemlig at 1000 borgere har lettere for å delta og komme til enighet enn 100000. Men dette er et partielt resonnement som forutsetter alt annet likt. Det er ikke sikkert regelen ville gjelde dersom de 100000 var organisert på en annen måte enn de 1000. Dessuten kan det tenkes at de 100000 til sammen kommer i inngrep med tyngre samfunnsprosesser enn de 1000. Med andre ord: I demokratiets navn kan det argumenteres friskt i begge retninger, både mot mindre og mot større kommuner.

Dette betyr likevel ikke, slik man kan forledes til å tro, at demokratiargumentet er ubrukelig når det gjelder spørsmålet om kommune-størrelse. Det aktualiserer snarere behovet for å utvide debatten. Et åpenbart spørsmål er for eksempel hvordan kontakten mellom folk og kommune kan og bør organiseres i større kommuner. Det er åpenbart at noe går tapt når små kommuner blir til større, men det kommer også noe til, og noe av det tapte kan trolig kompenseres gjennom måten kommunen organiseres på og gjennom kommunens «demokratipolitikk».

Det er et komplisert forhold mellom kommunen og borgerne. Det skyldes at folket ikke består av frittsvevende individer som kommunen forholder seg til en for en. Folket inngår i ulike klynger eller sosiale mønstre, for eksempel i husholdninger, lokalsamfunn og frivillige organisasjoner. Slike mellomliggende fellesskap mellom individet og kommunen er en viktig del av kontaktflaten mellom kommunen og borgerne. Det er selvfølgelig ingen nyhet at kommunene samarbeider med for eksempel frivillige organisasjoner. Gjennom store deler av forrige århundre stod de frivillige organisasjonene for en viktig del av det lokale velferdsapparatet. Det nye, som vi har observert gjennom forskningsaktivitet de siste årene, er at frivillige organisasjoner og andre lokale organ i økende grad trekkes inn i kommunal politikk gjennom deltakelse i planprosesser, og gjennom meningsproduksjon av ulik art.

Denne utviklingen har trolig to drivkrefter. For det første er interessen for nærmiljøet ikke blitt svekket, men har snarere tiltatt de senere år. En opplagt grunn er at store samfunnsgrupper som barnefamilier og eldre har meget stor interesse i et velfungerende nærmiljø. For det andre har endringer i for eksempel Plan og bygningsloven og utarbeidelsen av lokale Agenda 21-planer gjort kommunale beslutningstakere og administratorer mer bevisst på betydningen av å trekke de enkelte lokalsamfunn inn i politiske beslutningsprosesser. Og det sier seg selv at det er langt mer effektivt å samarbeide med et mindre antall lokale organ framfor å gå den tunge veien om hver enkelt borger. Derfor er mange kommunale aktører på konstant jakt etter organ som kan representere en del av befolkningen, og som kan trekkes inn i for eksempel en planprosess.

Et uttrykk for denne utviklingen er tendensen til å etablere lokalutvalg i norske kommuner. Nær halvparten av norske kommuner, store som små, har enten selv etablert slike utvalg, eller de har innledet et formelt samarbeid med ulike typer lokale organ som fantes fra før. Der noen kommuner har organisert kontakten med folk gjennom bydelsutvalg, har andre kommuner valgt samarbeide med velforeninger og bygdelag. Variasjonen er stor, og de ulike ordningene fungerer ulikt. Men de er alle ment å fylle det samme grunnleggende behovet for kontakt og nærhet mellom kommunen og dens innbyggere.

To viktige implikasjoner kan trekkes ut av dette. For det første er det misvisende og farlig å late som om kommunen er den siste demokratiske utposten i det norske demokrati. Innenfor rammen av det lokale demokrati er kommunen en viktig aktør, men langtfra den eneste. Dersom vi skal mene noe sikkert om det lokale demokrati, må vi også vite noe om frivillige organisasjoner, lokale organ og lokalsamfunn. Den mer anvendbare implikasjonen er at mye kan gjøres for å kompensere de negative sidene ved større kommuner.

Med enkle grep kan relasjonene mellom kommune og folk bygges ut gjennom et finmasket nett av mellomliggende organ, deriblant for eksempel lokalutvalg. Noen store kommuner gjør dette med hell i dag, mens andre ikke får det til. Det er nærliggende å anta at årsaken til denne variasjonen er at det kreves en politisk vilje og en bevisst holdning blant politikere og byråkrater for å få det til.

Kanskje kreves det også en bevisst statlig politikk for nærdemokratiet? De ulike satsningene på nærmiljø og nærdemokrati i årenes løp har aldri passet helt inn i regjeringskvartalets indre organisering, på tross av fagre ord og visjoner. Det har blitt med et sekretariat her og der, og noen komiteer og utvalg. I dag er nærmiljø og nærdemokrati nærmest parkert på sidelinja. Men debatten om nærdemokratiets utforming er minst like viktig som spørsmålet om kommunestørrelse. Ethvert utspill om større kommuner burde avkreves en klar oppfatning om hvordan vi kan ta vare på og videreutvikle det lokale demokratiet i større kommuneenheter. Et seriøst engasjement for demokratiet burde akkompagnere visjonene om større enheter i Kommune-Norge. Men den musikken har vi så langt knapt hørt, og i alle fall ikke fra regjeringskvartalet.