Det mangelfulle «FN-sporet»

Få er uenige i at bruk av militær makt bør begrenses mest mulig. Ønsket om å begrense slik maktbruk mellom stater er også det grunnleggende hensynet bak FN-paktens regler. Samtidig vil nok de fleste være enige i at muligheten til å bruke militær makt er nødvendig for å opprettholde et ordnet internasjonalt samfunn, slik statens rett til maktbruk er en forutsetning for å håndheve rettsreglene nasjonalt.

Etter gjeldende folkerett er militær maktbruk mellom stater som hovedregel forbudt. Unntakene er når det foreligger en uttrykkelig autorisasjon fra FNs sikkerhetsråd, eller maktbruken utøves i selvforsvar eller ved samtykke. Dette er i teorien et ganske bra system. Men det er langt fra fullkomment, og har heller aldri fungert helt slik det var tenkt. Derfor må det suppleres med moralske og politiske vurderinger. Norske myndigheter har lenge hatt problemer med å formidle problemstillingene knyttet til dette. Den sittende regjeringen forsøker ikke engang.

Det er en kjensgjerning at FN ikke alltid har utvist imponerende handlekraft. Sikkerhetsrådet har ofte vært handlingslammet pga. vetoretten og har derfor ikke evnet å sikre at FN-paktens regler etterleves. Men det er også viktig å være klar over folkerettens mangler når det gjelder det innholdsmessige i reglene. Som professor Carl August Fleischer har uttrykt det: «I og med at utviklingen av folkeretten i betydelig grad avhenger av avtaleinngåelse, kommer man ikke utenom at det ofte er den eller de lateste kamelene som bestemmer farten i karavanen. Det som framtrer som gjeldende eller akseptert folkerett, ligger derfor langt etter hva dagens verden og verdenssamfunn krever.» For eksempel er respekt for staters suverenitet et sentralt hensyn bak FN-paktens regler om maktbruk; beskyttelse av internasjonale menneskerettigheter er ikke det. Et lands myndigheter kan foreta seg nesten hva som helst mot egne innbyggere uten at det utløser en folkerettslig hjemmel for andre stater til å gripe inn.

Dette er bakgrunnen for diskusjonen om såkalt humanitær intervensjon. Slike operasjoner, som Natos aksjon i Kosovo i 1999 er et eksempel på, er rettslig sett svært omdiskutert, med mindre Sikkerhetsrådet har gitt grønt lys. Men ut fra et moralsk og politisk ståsted er det ikke opplagt at slike aksjoner bør utelukkes som en siste utvei hvis situasjonen er kritisk, selv uten godkjennelse fra Sikkerhetsrådet. De fem stormaktene med vetorett i rådet har ikke alltid beskyttelse av menneskerettighetene øverst på sine agendaer.

Bondevik II-regjeringens uttalelser om hva som skulle til for at Norge ville delta i internasjonale militære operasjoner, er ikke umiddelbart lette å forstå. I langtidsplanen for Forsvaret, perioden 2005-2008 (St.prp.nr. 42), er formuleringene nokså kryptiske når det gjelder vilkårene for bruk av militær makt. Begrepene «folkerettslig forankring», «folkerettslig grunnlag» og «folkerettslige betraktninger» brukes om hverandre, og det er uklart om noen av disse, eller alle sammen, skal bety noe annet enn en klar folkerettslig hjemmel. Det prinsipielt viktige er imidlertid at det gjøres klart at regjeringen ønsket å skille mellom legitim og legal bruk av makt: «Militær maktbruk er legal når den har basis i folkeretten. Den er legitim når den kan begrunnes politisk og moralsk.»

Den forrige regjeringens uttalelser kan vanskelig tolkes på annen måte enn at regjeringen mente at det kan tenkes situasjoner der militær maktbruk må anses som legitim uten at det foreligger en klar folkerettslig hjemmel, og at det i slike situasjoner ble åpnet for norsk deltakelse. Regjeringen imponerte ikke med offensive og klart formulerte prinsipielle holdninger til folkerettens regler om maktbruk. Men standpunktet som ble formidlet, var i det minste rimelig pragmatisk.

Den rødgrønne regjeringen er, om ikke annet, langt tydeligere på hva den mener når det gjelder vilkårene for bruk av norske militære styrker. I Soria-Moria-erklæringen slås det fast, uten forbehold, at «(d)eltakelse i internasjonale operasjoner skal være forankret i FN-pakten og ha et klart FN-mandat. FN er den eneste internasjonale instans som kan legitimere bruk av makt». Dette kan vanskelig forstås på annen måte enn at regjeringen mener det er uaktuelt å delta med norske styrker i militære operasjoner uten at det foreligger en klar folkerettslig hjemmel. Statssekretær Espen Barth Eide i Forsvarsdepartementet bekrefter også i en e-post at det er akkurat hva det betyr. Den sittende regjeringen skiller altså ikke mellom legal og legitim maktbruk. Den holder ikke, som den forrige regjeringen gjorde, døren på gløtt for at det kan tenkes å oppstå situasjoner der det vil være legitimt å bruke militær makt uten at det foreligger en klar folkerettslig hjemmel. Dette er kanskje rettslig uklanderlig, men moralsk og politisk er det problematisk.

Regjeringens standpunkt innebærer, med unntak for tilfeller av selvforsvar, at militære operasjoners legalitet og legitimitet bestemmes av Sikkerhetsrådet. Sett at det igjen oppstår en akutt situasjon på Balkan, med systematiske drap på sivile midt i Europa, og Sikkerhetsrådet ikke klarer å samle seg om effektive tiltak. Hva da? Vil Regjeringen nøye seg med å fordømme det som skjer?

Dersom man skal ta regjeringen på ordet, vil det være uaktuelt for Norge å delta i en operasjon tilsvarende Natos aksjon i Kosovo i 1999. Norge deltok som kjent den gangen, riktignok med en begrunnelse preget av temmelig kreative uttalelser om maktbruk og folkerett fra Bondevik I-regjeringen. Denne aksjonen manglet autorisasjon fra Sikkerhetsrådet, og var trolig ulovlig etter gjeldende folkerett. Det forelå i alle fall ikke et «klart FN-mandat». Men det betyr ikke at operasjonen ikke var legitim. Det var tungtveiende moralske og politiske argumenter for å gripe inn og stanse den etniske rensingen av kosovoalbanere. Operasjonens tvilsomme legalitet illustrerer at «FN-sporet» ikke alltid gir tilfredsstillende løsninger.

Dette vet selvsagt regjeringen. Så hvorfor har den da rendyrket en nærmest slagordpreget retorikk om FN og folkeretten, som gir inntrykk av at gjeldende folkerett nærmest er en moralsk fasit i situasjoner der bruk av militær makt kan være aktuelt? Hvorfor er det så problematisk for regjeringen å erkjenne at gjeldende folkerett på mange måter er et minste felles multiplum, og mer et uttrykk for hva det er mulig for verdens stater å bli enige om, enn hva som ville vært ønskelig fra et norsk, og et vestlig, ståsted? Det er påfallende at regjeringen på den ene siden har en voldsomt offensiv retorikk om hvordan Norge skal være en pådriver for fred og menneskerettigheter i verden, samtidig som den tilsynelatende er fornøyd med ganske enkelt å henvise til det som av alle meningsberettigede parter er akseptert som gjeldende folkerett, uten å knytte en eneste selvstendig vurdering til denne.