CATWALK: «Diskusjonene og beslutningene rundt det velkjente hesteskobordet tiltrekker seg mye oppmerksomhet og er for internasjonal politikk ikke ulikt den rollen catwalken spiller for motebransjen», skrive Schia. Bildet viser sikkerhetsrådsrommet i FNs hovedkvarter i New York. Foto: NTB Scanpix
CATWALK: «Diskusjonene og beslutningene rundt det velkjente hesteskobordet tiltrekker seg mye oppmerksomhet og er for internasjonal politikk ikke ulikt den rollen catwalken spiller for motebransjen», skrive Schia. Bildet viser sikkerhetsrådsrommet i FNs hovedkvarter i New York. Foto: NTB ScanpixVis mer

Det skjulte Sikkerhetsrådet

Trenden de siste ti årene i Sikkerhetsrådet viser at mange av avgjørelser i økende grad fattes via uformelle prosesser, som plasserer de valgte medlemslandene på sidelinjen.

Meninger

FNs Sikkerhetsråd består av 15 medlemsland, fem faste (England, Frankrike, Kina, Russland og USA) og ti valgte land som sitter i to år av gangen. Land som tar sikte på å bli valgt til FNs sikkerhetsråd bruker store økonomiske og politiske ressurser på valgkamp og innhenting av støttespillere. For valgte medlemsland innebærer en plass i det gode selskap i utgangspunktet en unik mulighet til å påvirke internasjonal politikk i henhold til egne interesser og verdier. Diskusjonene og beslutningene rundt det velkjente hesteskobordet tiltrekker seg mye oppmerksomhet og er for internasjonal politikk ikke ulikt den rollen catwalken spiller for motebransjen.

Men selvfølgelig er det ikke bare det ytre som teller i Sikkerhetsrådet. Mange beslutninger i Sikkerhetsrådet fattes via uformelle prosesser utenfor hesteskobordet. Diplomatenes streetsmartness og hvordan de navigerer i dette farvannet blir avgjørende for å påvirke rådets beslutninger. Slik var det for Norge under det forrige medlemskapet i 2001- 2002, og det vil bli desto viktigere dersom Norge skulle stille som kandidat og vinne valget om Sikkerhetsrådsmedlemskap i 2020. Diplomatenes evne til å navigere dette farvannet vil likevel ikke være nok, fordi bruken av uformelle prosesser i Sikkerhetsrådet er i ferd med å institusjonalisere en dypere maktfordeling enn den FN-pakten definerer. Trenden de siste ti årene i Sikkerhetsrådet viser nemlig at mange av avgjørelser i økende grad fattes via uformelle prosesser, før sakene legges frem på hesteskobordet.

Artikkelen fortsetter under annonsen

Det kan være flere grunner til denne utviklingen. En forklaring kan være at den stadig økende arbeidsmengden i Sikkerhetsrådet vanskelig kan håndteres kun i henhold til prosedyrer beskrevet i FN-pakten. En annen mulig forklaring er at utviklingen av uformelle prosesser bidrar til å løse institusjonelle tregheter i rådet. En tredje mulig forklaring handler om nødvendigheten av å løse maktpolitiske floker backstage.

Utviklingen forsterker ikke desto mindre den i utgangspunktet skjeve maktfordelingen i rådet og plasser de valgte medlemslandene stadig mer på sidelinjen i viktige spørsmål. Eksempler på slike uformelle praksiser i Sikkerhetsrådet er uformelle konsultasjoner og møter som holdes uavhengig av rådets offisielle program. Andre eksempler er vennegrupper og innflytelse over rekrutteringsprosesser. Interne maktstrukturer og arbeidsdelinger basert på praksiser som over tid har blitt etablert som sedvane domineres ofte av de permanente medlemslandene. Et eksempel på slike praksiser er hvordan valgte medlemmer kan bli tildelt formannskap for rådet, som helt ferske, i begynnelsen eller oppstarten av sin medlemskapsperiode. Et annet handler om hvordan de permanente medlemmene tar styring på overordnete nivåer mens de delegerer ansvar for sanksjonskomiteer og mer tematiske, underordnete saker til de valgte medlemslandene. Det er imidlertid for mange slike uformelle praksiser til at det er mulig å beskrive alle nærmere i denne kronikken, men blant de nyere og mer interessante praksisene er penholder-ordningen.

Som et resultat av en stadig økende arbeidsmengde for medlemslandene i Sikkerhetsrådet tok tre av de fem faste medlemslandene - England, Frankrike og USA («the P3») - i 2008 initiativ til en ny måte å fordele arbeidet, hovedsakelig imellom seg selv, og gjorde krav på rollen som penholder. Ifølge Security Council Report og andre aktører som følger Sikkerhetsrådet fra dag til dag, innebærer denne rollen at man sitter med initiativet på alle sakene som omhandler en bestemt situasjon eller tematikk, for eksempel Libya, Syria, Kongo og Haiti, og at man fører pennen i saksbehandlingen. Det vil i praksis si at man styrer Sikkerhetsrådets behandling av den aktuelle situasjonen. Hvem som skal være penholder i de forskjellige sakene på rådets agenda er sjelden gjenstand for diskusjon, men er som regel basert på strategiske interesser, logistikk og nettverk.

FØLG DAGBLADET MENINGER PÅ TWITTER OG FACEBOOK

Som penholder på en sak legger man gjerne frem et forslag for de to andre P3-landene som blir enige om forslaget før det åpnes for forhandlinger med Russland og Kina. Først etter at disse fem faste medlemslandene har forhandlet og kommet frem til konsensus, åpnes det for å sirkulere saken til de resterende ti valgte medlemslandene. I praksis fungerer denne sirkuleringen ofte mer som orientering enn forhandling fordi man ikke ønsker å forstyre det som ofte kan være en skjør konsensus mellom de fem faste medlemslandene. Penholder-praksis er et tydelig eksempel på en mer generell tendens i Sikkerhetsrådet som handler om at utforming og påvirkning av resolusjoner blir skjøvet lengre vekk fra de formelle arenaene som hesteskobordet. Denne tendensen bidrar til at evnen til å påvirke saker backstage - før de formelt legges frem i Sikkerhetsrådet - muligens blir viktigere enn å sitte rundt bordet i seg selv. Dette betyr likevel ikke at en plass rundt bordet er irrelevant; et lands evne og tyngde til å påvirke saker backstage øker ved representasjon i Sikkerhetsrådet.

Selv om penholder-ordningen er uformell i den forstand at den ikke står i Sikkerhetsrådets prosedyreregler, er det mye som tyder på at ordningen likevel har kommet for å bli. Portugal, som i 2012 var blant de ti valgte medlemslandene og fungerte som forman for komiteen som håndterer rådets arbeidsmetoder, kom med et forslag om å endre praksisen slik at flere medlemsland ville få anledning til å fungere som penholder. Sikkerhetsrådet klarte ikke å komme til enighet om dette, Portugals forslag ble droppet og maktfordelingen mellom de faste og de valgte medlemslandene ble ytterligere institusjonalisert.

Ved å motvirke en mer demokratisk, dynamisk og gjennomsiktig arbeidsdeling, samt muligheter for å fronte ulike synspunkter bidrar penholder-ordningen sammen med en rekke andre uformelle prosesser til å marginalisere de valgte medlemslandene i Sikkerhetsrådet. Med mindre man tar tak i disse utfordringene allerede nå, er det stor fare for at man i 2021 vil ha et Sikkerhetsråd der valgte medlemsland vil være mer avmektig enn det som var tilfellet i 2001- 2002. Da er det fare for at Norge vil stå igjen med catwalk-funksjonen som den viktigste med et eventuelt nytt medlemskap.

Lik Dagbladet Meninger på Facebook