Distriktspolitikk og regionalisering

Statssekretær Ullern har et innlegg med ovenstående tittel i Dagbladet 10. juni. Han viser der til en tidligere kronikk av Helge Strand Østtveiten. Ullern har rett i at Østtveitens kronikk viser at sistnevnte ikke er oppdatert om dagens distriktspolitikk. Temaet er imidlertid viktig, noe Ullern også påpeker. Men det krever en faglig ramme som kan bringe debatten inn på et mer fruktbart spor enn det Østtveitens kronikk etterlater seg.

Regionalpolitikk er politikk for regional utvikling i vid forstand, mens distriktspolitikk er særlig fokusert på utvikling av de perifere deler av landet (det distriktspolitiske virkeområdet). Mens alle regioner er opptatt av utvikling innen sitt område, fokuserer distriktspolitikken på tiltak rettet mot de deler av landet som bør tilføres spesielle ressurser for å motvirke en skjev regional utvikling.

Distriktspolitikken vil derfor i sin natur være definert på nasjonalt nivå. Tanken bak er at uten distriktspolitiske virkemidler ville vi fått en sentralisering som anses ugunstig.

Regionalpolitikk utøves for og i alle landets regioner. Isolert sett vil det være et nasjonalt gode at regional utvikling finner sted, uansett hvor dette måtte skje. Distriktspolitikken vil derimot ut fra sin natur innebære at noen regioner mottar virkemidler som andre regioner ikke får tilgang til.

Når makt, ansvar og ressurser som før har ligget på nasjonalt nivå, desentraliseres til regionale nivåer (fylker, kommuner, landsdeler), snakker en om regionalisering. En slik prosess kan komme ved delegering ovenfra, eller regionene kan selv presse fram en slik desentralisering av ansvar.

Regionaliseringsdebatten er ikke ny, verken i norsk eller europeisk sammenheng. Utviklingen av fylkeskommunen som et direktevalgt politisk organ med ansvar for viktige velferdssektorer kan ses på som en form for regionalisering. Mye av den regionalpolitiske innsatsen skjer nå gjennom utviklingsprogram hvor regionale organer har en aktiv rolle. Andre endringer har gått i motsatt retning, f.eks. overføring av bedriftsstøtten fra fylkeskommunene til regionale SND-kontor (selv om også disse kontorenes virkemiddelbruk søkes integrert i de regionale utviklingsprogrammene).

I EU-landene er det ulik grad av styrke i de regionale forvaltningsnivåene. Det har vært strid om maktfordelingen i flere land, med til dels separatistiske bevegelser høyt oppe på banen. Den føderalistiske utviklingen innen EU har skapt et håp for mange regionale aktører om å få en sterkere rolle. EU har i stor grad spilt opp mot dette, bl.a. ved å forutsette aktiv deltakelse fra regionale nivåer når strukturfondsmidler skal tildeles.

Denne utviklingen har stimulert den faglige debatten om regionalisering. Dels har en tatt utgangspunkt i hvordan utvikling av overnasjonale organer (som EU, WTO etc.) tenderer til å endre nasjonalstatenes makt. Dels har debatten forholdt seg til generelle utviklingstrekk, hvor flere regioner etter hvert får en styrke som gjør dem reelt mer uavhengige.

En slik debatt vil alltid være interessant, og en gjør klokt i å ta alvorlig at endrede rammebetingelser kan påvirke forholdet mellom nasjonale og regionale aktører. En slik debatt må tas konkret, hvor fordelene ved ulike alternativer bør veies mot hverandre på en fordomsfri måte. NHO-utspillet om å oppløse fylkeskommunen burde illustrere at svaret på de regionalpolitiske utfordringer ikke udiskutabelt går i rettlinjet regionalistisk retning.

Det må skilles mellom regionalisering i form av ansvar og myndighet og regionalisering i form av ressurstilgang. En løsning hvor de regionale nivåer finansieres fullt ut ved lokal skattlegging er verken internasjonalt eller historisk noen ukjent modell. Den ligger likevel langt fra dagens norske løsning hvor inntekten til fylker og kommuner reguleres gjennom inntektssystemet og direkte statlige tilskuddsordninger. En har ikke ønsket en liberalistisk utvikling hvor egen skatteinnhenting alene skal bestemme ressursfordelingen regionene imellom.

Distriktspolitiske ressurser har i stor grad blitt fordelt etter tilsvarende prinsipp. I hovedsak benyttes den indirekte metoden hvor staten fordeler tiltaksmidler til regionene mens disse selv står for den direkte håndteringen innen sine områder.

Regionaliseringsdebatten berører hvordan den distriktspolitiske innsats bør organiseres. Nivået på de distriktspolitiske overføringer er en annen debatt. Hvordan staten skal styre aktiviteten på regionalt nivå, og i hvilken grad slik styring er ønskelig, er en helt annen sak enn hvordan ressursene skal fordeles regionene imellom.

Sentraliseringen fortsetter, og distriktspolitikken har åpenbart ikke lyktes fullt ut i å motvirke dette. Har den derfor spilt fallitt?

Markedskreftene trekker i sentraliserende retning. Jo sterkere disse kreftene blir, og jo svakere de motvirkende kreftene er, jo mer sentralisering vil en få.

Distriktspolitisk innsats deles ofte opp i den store og den lille distriktspolitikken. Den lille distriktspolitikken er tiltak under det regionalpolitiske programområdet i statsbudsjettet. I den store distriktspolitikken inkluderes andre tiltak som også har distriktspolitiske effekter i større eller mindre grad. Den differensierte arbeidsgiveravgiften er et slikt virkemiddel. Et annet virkemiddel er inntektssystemet for fylker og kommuner.

Mange offentlige tiltak og aktiviteter påvirker den regionale utvikling, og dermed fordelingen mellom sentrum og periferi. Tanken bak den store distriktspolitikken er at en også her skal ta hensyn til distriktspolitiske målsettinger. Dette gjøres i varierende grad. Det gjøres også i stadig svakere grad. Eksempler er de statlige tjenesteytende virksomheter som etter hvert gis en forvaltningsmessig friere stilling (post, jernbane, tele). Endringen i inntektssystemet etter Rattsø-utvalget og svekkelsen av den differensierte arbeidsgiveravgiften er andre eksempler på at den store distriktspolitikken gradvis svekker sin effektivitet.

Også den lille distriktspolitikken svekkes gradvis. Fra 1993 til 1999 har innsatsen blitt redusert med 16% målt i løpende priser. Svekkelsen har primært rammet den bedriftsrettede distriktsstøtten som har blitt svekket med 33% i løpende priser i denne perioden.

Når markedskreftene trekker i sentraliserende retning og den motvirkende distriktspolitiske innsatsen gradvis svekkes, bør det ikke overraske at sentraliseringen fortsetter.

Det burde være mulig i en debatt å skille mellom om et virkemiddel virker eller om det anvendes i ønsket dosering.

De evalueringer en har hatt av de distriktspolitiske virkemidlene har stort sett vist at virkemidlene har tilsiktet effekt. Sammenlikner en utviklingen med løpende virkemiddelbruk med beregnede alternativforløp uten virkemiddelbruk, viser resultatene relativt entydig at særlig den bedriftsrettede distriktsstøtten har en merkbar effekt både for sysselsettingens og bosettingens del. Det betyr ikke at utviklingen av sysselsetting og bosetting i distriktene har vært positiv. Det betyr at utviklingen ville sett mer dyster ut om virkemidlene ikke hadde eksistert.

Det er viktig å få en debatt om den distriktspolitiske virkemiddelbruken, sett i lys av de utfordringer en står overfor. Skal en slik debatt være nyttig, bør en unngå sammenblanding av ulike fenomener. Dels bør en skille mellom regionalisering og ressursfordeling. Videre må en skille mellom virkemidlenes dosering og deres effekt. Om et effektivt virkemiddel underdoseres , er det ikke derfor gitt at det bør avvikles.

Det er mange aspekter ved dagens regional- og distriktspolitikk det er behov for å diskutere. Det er en fordel om en slik debatt baserer seg på faktisk kunnskap om den politikk som utføres, de målsettinger den er basert på, og hvilke utfordringer en står ovenfor.