En demokratisk EU-prosedyre?

Foredragsrekken «Politikk i det 21. århundre - refleksjon og resonnement» ved Universitetet i Oslo avsluttes i dag. Vi har tidligere trykket flere av foredragene som kronikker, og dagens og tema er «Fra union til union». Knut Heidar er professor ved Universitetet i Oslo.

Dersom Norge igjen skulle søke om EU-medlemskap, bør debatten handle om saken - ikke om behandlingsmåten. Men da må beslutningsprosedyren være avklart på forhånd. Det finnes imidlertid ingen klar konstitusjonell oppskrift på hvordan EU-saken skal behandles. Det er heller ingen klar demokratisk teori som kan gi oss svaret. Svaret må snarere utvikles gjennom offentlig debatt. Men ikke alle behandlingsmåter har like gode sjanser til å oppnå legitimitet om prosessen. Sjansen for at prosedyren aksepteres av folk flest henger trolig sammen med tre nært beslektede forhold: At den holdes innenfor rammen av vårt konstitusjonelle, representative demokrati, at den tar hensyn til sakens forhistorie og at den legger opp til at folks grunnoppfatning av demokratiet som flertallsstyre ikke blir satt til side. Nå er det barnelek å tolke disse rammene slik at de står i motstrid til hverandre. Men rammene er tøyelige, og poenget - hvis vi skal være konstruktive - må være å søke etter en akseptabel fellesnevner. Om svaret er det rette, vil ingen vite før de som i en hypotetisk fremtid taper kampen, likevel - i det store og hele - aksepterer at nederlaget skyldtes velgernes vilje, ikke prosedyreknep.

Debatten har en lang forhistorie som ikke skal repeteres her. Slik saken nå står er det etter min vurdering tre spørsmål som er sentrale:

1. Skal vi ha én eller to folkeavstemninger?

2. Hvilket flertall trengs i Stortinget for å vedta norsk EU-medlemskap?

3. Skal prosedyren bindes gjennom en grunnlovsendring?

De fleste som har ytret seg i debatten mener at det er uomgjengelig med folkeavstemning. Grunnloven er som kjent taus om folkeavstemninger. Likevel var det med en folkeavstemning Norge begynte sin historie som selvstendig nasjon i 1905. Bakgrunnen var i én forstand den samme som i EU-saken: Saken var av en slik karakter at den krevde en direkte forankring hos velgerne, den trengte en legitimitet som det representative demokrati alene ikke kunne gi.

Skal så en folkeavstemning komme før eller etter forhandlinger med EU. Tradisjonen sier etter. Det er også først da en vil kjenne de reelle betingelser for medlemskap. Både hensynet til velgerne og til forhandlingsprosessen med EU tilsier at avstemningen bør skje etter at vilkårene for medlemskap ligger på bordet. Det er tvilsomt om det vil bli oppfattet som legitimt av nei-siden om velgerne kun skulle inviteres til en prinsippytring før politikerne igjen tar over. Tilliten til politikerne er neppe så bunnsolid at det gir en tilstrekkelig legitimitet. Samtidig må en erkjenne at norske myndigheter må ha ryggdekning hjemme for å kunne gå løs på en ny forhandlingsrunde med EU. Da kan en enten vente til opinionen er så overveldende for medlemskap at dette er sikkert - f.eks. etter at et landsmøte i Sp har gått inn for medlemskap - eller en må ha en folkeavstemning først. Da kan regjeringen vurdere om avstemningsresultatet gir politisk grunnlag for å sende en søknad.

I sum blir dette to folkeavstemninger slik Kjell Magne Bondevik, Thorbjørn Jagland og andre har gått inn for tidligere. Det er ikke noen vakker konstitusjonell løsning, men her handler det altså om å skape grunnlag for politisk legitimitet i en sak med en forhistorie. Til denne forhistorien hører også at folkeavstemninger så langt har vært rådgivende. Det skyldes at Stortinget ifølge Grunnloven er rette myndighet til å fatte slike avgjørelser. Nå finnes det en vei rundt dette, nemlig at en grunnlovsendring overfører denne retten til folket ved en folkeavstemning. Problemet med å kople ut Stortinget er imidlertid dels at en legger opp til en lang rekke vanskelige avveininger om kvalifiserte flertall ved folkeavstemningen (mer enn 40% av de stemmeberettigede?), dels at det gir minoriteten i denne saken (i praksis nei-siden) en svakere beskyttelse enn forutsatt i vårt konstitusjonelle demokrati, og dels at en svekker det tradisjonelle representative demokrati ved å åpne for nødløsninger i «verdige» saker der en har sterke mindretall i Stortinget.

Forutsatt at folkeavstemningene er rådgivende og gir ja-flertall, blir neste spørsmål hvilket flertall som skal kreves på Stortinget. Internasjonale avtaler som innebærer avståelse av norsk suverenitet, krever i utgangspunktet enten grunnlovsendring med 2/3 flertall etter '112 eller 3/4 flertall etter «hasteparagrafen» '93. Bruken av '93 på EU-medlemskap har vært omstridt fordi den forutsetter suverenitetsavgivelse på saklig begrenset område. For ja-siden skulle en dessuten tro det var enklere å endre Grunnloven enn å bruke '93. Men politisk har en grunnlovsendring omkostninger fordi en risikerer at EU da blir en større sak ved et stortingsvalg enn det f.eks. Ap antakelig ønsker.

Forslag til endring av Grunnloven må fremlegges før siste stortingssesjon før et valg, i praksis senest september 2000 for å kunne stemmes over i perioden 2001- 2005. Dersom de partier som ønsker medlemskap ikke vil gå veien om '112, kan dette for nei-siden bli et sentralt politisk poeng og en begrunnelse for at de må stå fritt til å blokkere et medlemskap etter '93. Det var her vi fikk diskusjonen sist om hvor demokratisk det var at et mindretall i Stortinget evt. hindret et flertall i folket i å få sin vilje. Debatten om hva som i dette tilfelle er mest demokratisk, kan fort bli en sump at retorikk, strategi og opportunisme.

Uansett hva en mener om enkeltspørsmålene over, ligger det i politikkens natur at en variert pakkeløsning trengs for å legge et løp som kan samle sterkt motstridende krefter. Denne må både være spiselig for de politiske aktører og ha et innhold som kan gi prosessen tilstrekkelig legitimitet hos velgerne. La meg antyde en slik pakke uten annen pretensjon enn at debatten bør opp på den politiske dagsordenen, tross sakens tabukarakter.

Pakken forutsetter at en binder prosessen slik at avgjørelsene ikke fattes underveis i en atmosfære av ekstrem gjensidig mistenksomhet. Den eneste måten en kan binde prosessen på, er gjennom grunnlovsendring. Det kan innvendes at Grunnloven ikke er til for å løse slike saksspesifikke problemer. Min vurdering er at Grunnloven med sin bindingskraft nettopp kan brukes som politisk instrument for å løse et konstitusjonelt problem. At Eidsvolls-mennene ikke tenkte på EU-sakens betydning for det norske demokrati i dag, kan knapt bebreides dem.

Jeg er enig med dem som mener det er nødvendig med to folkeavstemninger. Videre gjør vi vårt representative demokrati en bjørnetjeneste dersom disse gjøres bindende. Spørsmålet blir da om det i tillegg bør kreves et kvalifisert flertall i Stortinget for å beslutte i saken. Både simpelt, 2/3 og 3/4 flertall kan opplagt være alternativer. Selv mener jeg det må være rimelig å kreve et 2/3 flertall - det samme som i grunnlovsendringer og som uansett ville trengs dersom ja-siden ønsker en bindende folkeavstemning. Men det bør også være slik at dersom mer enn 1/3 av representantene av en eller annen grunn - f.eks. at medlemskap ikke tjener deres velgeres interesser eller at de mener den politiske debatten ikke har gitt dem en fair sjanse til å presentere sitt syn - mener medlemskap ikke er akseptabelt, ja, så bør de ha politisk og moralsk ryggdekning for en slik blokkeringsrett. Men å gi et slikt mektig instrument til kun 1/4 av representantene, smaker for mye av mindretallsstyre. For her er det fine overganger mellom mindretallsbeskyttelse og mindretallsstyre.

Ja-siden har vist to ganger tidligere at den aksepterer et nei i rådgivende folkeavstemninger. Hva som ville skjedd dersom 1/4 av representantene hadde blokkert et ja-flertall i 1994, får vi aldri vite. Det sentrale politiske spørsmål er likevel hvilken prosedyre nei-siden evt. vil akseptere som legitim. To ja-flertall i folkeavstemninger og et 2/3 flertall på Stortinget burde være en demokratisk akseptabel behandlingsmåte - selv om legitimiteten i slike prosesser neppe noen gang vil omfatte absolutt alle. Et slikt løp bør imidlertid fastlegges ved grunnlovsendring etter '112. Og da må forslag fremmes senest september i år.