En europeisk pådriver

I en kronikk av 20. oktober som både inspirerer og irriterer, drøfter rådgiver i UD, Knut Frigaard, en rekke problemstillinger i forbindelse med Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE), demokrati og valg.

Kronikken åpner for perspektiver som er interessante og nyttige. Det er flere grunner til at det er viktig å diskutere OSSE, blant annet at organisasjonen (ennå) ikke er noen forvitret dinosaur, men befinner seg i en stadig utvikling når det gjelder å etablere og strukturere institusjoner og mekanismer for å takle de stadig mer utfordrende oppgavene den tillegges. Dessuten begynner tiden å nærme seg for Norges formannskap i OSSE (1999); allerede ved årsskiftet går Norge inn i OSSEs ledelsestroika og «blir dermed ansvarlig for organisasjonens aktiviteter på en annen måte enn som menig medlem», som Frigaard påpeker.

Frigaard diskuterer valgobservasjon og valgrådgivning innen rammen av OSSE med spesiell referanse til organisasjonens engasjement i forbindelse med valgene i Albania og Serbia i år. Frigaards kritikk av disse to operasjonene munner ut i en generell kritikk av OSSE for å blande «valgobservasjon/rådgivning basert på menneskerettighetene og en etisk standard og politisk pragmatisme» samt noen råd til hvordan OSSE i fremtiden bør forholde seg til situasjoner som dem i Albania og Serbia. Dessverre synes jeg ikke Frigaards analyser av situasjonene i Albania og Serbia samt OSSEs befatning med disse, er spesielt opplysende. Kronikken er preget av en gjennomgående mistro til og forakt for «politisk pragmatisme», og en tilsvarende opphøyelse av juridiske prinsipper som skal gjelde på tvers av sosiale, kulturelle og politiske forhold. Hovedproblemet med dette er at OSSEs fremste kjennetegn er at det er en politisk organisasjon: dens dokumenter og avtaler er ikke juridisk bindende, slik for eksempel Europarådets konvensjoner er det. I praksis betyr dette at OSSE er en organisasjon som involverer seg direkte i en rekke konfliktområder i Europa og Sentral-Asia, på en måte der en sterk sikkerhetsorientering på den ene siden går sammen med et fokus på menneskerettigheter, demokratisering og dialog på den andre. Noe som har kjennetegnet OSSE de siste årene er en økende oppfatning av at disse to tingene er nøye forbundet; dette har medført et nytt og utvidet sikkerhetsbegrep, samtidig som det har medført en mer aktiv innsats i menneskerettighetsspørsmål fra organisasjonens side. En diskusjon om OSSE må ta utgangspunkt i dette premisset for å ha noen hensikt. Derfor tror jeg det er viktig å se en gang til på de viktige problemstillingene som Frigaard tok opp.

Implisitt i Frigaards kritikk av OSSEs rolle i Albania under valget i sommer, er et syn på valg som en begivenhet som kun skal forekomme i fungerende demokratier. Det at valget ble gjennomført i juni - noe som var en kontroversiell avgjørelse gitt tilstanden av stabil krise, vold og uoversiktlighet som kjennetegnet Albania på dette tidspunktet - medførte ifølge Frigaard både at Det demokratiske parti og dets president Sali Berisja urettmessig ble gjort til syndebukk for krisen i landet, og at valgresultatet var komplett upålitelig. Ved å trekke direkte paralleller til hvordan valg gjennomføres i Norge, maner Frigaard frem bildet av en dypt udemokratisk prosess med OSSE som garantist. Her bommer Frigaard stygt. Det demokratiske partiet til Berisja tapte ikke valget fordi det «var gjort til syndebukk», men fordi det over lang tid hadde utviklet et autoritært og korrupt regime som til slutt ledet landet ut i kaos, Slik sett falt regimet for eget grep. Når det gjelder selve valget, var oppfatningen til de 500 internasjonale valgobservatørene så vel som til uavhengige albanske observatører, at valgresultatet i all hovedsak reflekterte velgernes vilje: altså at de ekstreme omstendighetene og lokalt fusk ikke påvirket resultatet i betydelig grad. En av de enkleste definisjonene på et demokrati er et system der folket kan bytte ut makthavere de ikke liker. Denne definisjonen passer godt på det som skjedde i Albania i sommer.

Dermed er vi over på Frigaards tautologiske bruk av begrepene demokrati og valg. Siden - ifølge Frigaard - valg bare kan avholdes i fungerende demokratier, og fungerende demokratier kjennetegnes ved avholdelsen av valg, følger det at konfliktfylte postkommunistiske samfunn ikke kan bli demokratier fordi betingelsene for å avholde valg ikke er til stede. Kall meg gjerne pragmatisk, men da foretrekker jeg heller OSSEs relativisme i håndteringen av valg i konfliktområder. De høye målsetningene i OSSEs dokumenter er noe man må arbeide og sikte mot - ikke bruke som unnskyldning for å la være å engasjere seg i de mange konfliktene i Europa og Sentral-Asia. Valg er ikke nødvendigvis (slik det kanskje er i Norge) symbolet på et fungerende demokrati; valg kan også være et virkemiddel i en demokratiseringsprosess som skal lede hen mot et pluralistisk og åpent samfunn. Dette virker det som Frigaard er uenig i når han kritiserer OSSE for å være en «politisk aktør, mer enn en eksportør av demokrati og menneskerettigheter». For det første kan man lure på hvor motsetningen er her - for det å eksportere demokrati og menneskerettigheter er nettopp å opptre som politisk aktør. For det andre trengte og trenger Albania internasjonal støtte for å hindre en regresjon til ny undertrykkelse og korrupsjon. Et aktivt OSSE-engasjement i Albania må derfor opprettholdes og videreføres i tiden fremover, ikke trappes ned.

Det samme kan sies om situasjonen i Serbia. Frigaard hevder at valgobservasjon utelukkende fungerer som legitimering av valg, og dermed at OSSEs valgobservasjon i Serbia i september hvitvasket de serbiske myndighetene. Her unnlater han å nevne at valgobservasjoner også kan kritisere og fordømme valg - slik som i Serbia i 1992 og i Hviterussland i 1995 - og at OSSE understreket at valgobservasjon i Serbia i høst ikke ble gjennomført for å legitimere et valg som ble avholdt under uakseptable strukturelle forutsetninger. For å si noe om OSSEs rolle i Rest-Jugoslavia (Serbia og Montenegro), bør man gå litt tilbake i tid. I 1992 ble Rest-Jugoslavia suspendert som aktiv deltager i (det daværende) KSSE. Grunnene til dette var at den jugoslaviske hæren deltok i krigshandlingene i Bosnia og at Rest-Jugoslavia nektet å la OSSEs sendelag til Kosovo, Sandjak og Vojvodina utøve sitt mandat. Resultatet var at Rest-Jugoslavia ble isolert. Det har i ettertid vært en bred oppfatning om at taperne i denne situasjonen ikke var de jugoslaviske myndighetene, men tvert imot de demokratiske kreftene i landet, og i den såkalte Gonzales-rapporten, peker OSSEs utsendinger på hovedsakelig to generelle forhold: for det første, at det er store strukturelle og institusjonelle problemer i det jugoslaviske samfunn som myndighetene må rette på hvis de ønsker internasjonal aksept, for det andre at OSSE bør involvere seg aktivt for å drive gjennom disse endringene og for å støtte opp om de demokratiske kreftene i Rest-Jugoslavia. At OSSE gjennomførte en valgobservasjon i september - på tross av at omstendighetene ikke lå til rette for reelle valg - bør ses i sammenheng med at organisasjonen igjen ønsker å involvere seg i Rest-Jugoslavia for på en aktiv måte å «eksportere» demokrati og menneskerettigheter.

Etter Den norske Helsingforskomités oppfatning bør OSSE fortsette og videreutvikle sitt engasjement i Albania. Tradisjonelt har problemet i Albania vært en akkumulering av makt hos eksekutivmyndighetene. For å motvirke denne faren bør OSSE i første rekke støtte opp om de uavhengige organisasjonene og frie mediene i landet. Dessuten bør OSSE bidra i arbeidet med å reformere lovverket, rettsvesenet og politiet. Om OSSE tar disse oppgavene alvorlig, vil man bidra til å unngå en situasjon i fremtiden hvor man igjen må intervenere militært.

Når det gjelder situasjonen i Rest-Jugoslavia, som er av stor regionalpolitisk betydning, er det også her viktig at OSSE trapper opp engasjementet og søker å få opposisjonen og de uavhengige organisasjonene og mediene i tale. OSSE er til for medlemslandenes innbyggeres skyld, ikke for myndigheter og embetsverk som har forskuslet innbyggernes tillit. Konkret bør OSSE arbeide for å få gjenopprettet sendelaget til Kosovo, Sandjak og Vojvodina, og for å få i stand en rundebordskonferanse mellom myndighetene og opposisjonen med sikte på å få en løsning på landets strukturelle og institusjonelle problemer.

Når det gjelder valgobservasjon og -rådgivning, er det viktig å understreke den sentrale rollen til OSSEs kontor for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter (ODIHR). For at ODIHR skal løse oppgavene på en effektiv og uhildet måte, er det vesentlig at kontoret får et friere mandat: det vil si at det må kunne opptre uavhengig av OSSEs politiske organer. Uavhengighet er det som karakteriserer OSSEs kanskje mest vellykkete institusjon, Høykommissæren vedrørende nasjonale minoriteter. Akkurat som Høykommissæren, arbeider også ODIHR med konfliktforebygging, derfor er det naturlig at kontoret gis større spillerom og myndighet. Styrkningen av ODIHRs rolle i forbindelse med større valgobservasjons- og valgrådgivningsoppdrag, vil i tillegg medføre en profesjonalisering av de organisasjonsmessige sidene ved slike operasjoner.