En globalisert forvaltning

«New Public Management» (NPM) kalles en samfunnsmodell med hovedvekt på økonomisk effektivitet og markedstenkning. I stadig sterkere grad preger den vestlige land.

Hva har følgende eksempler fra det offentlige liv til felles?

Pensjonister samler seg i protest når postkassa ved huset blir erstattet av fellesstativ lenger unna. Styreleder i Posten mener at samferdselsministeren tråkker opp i den styringsmodellen Stortinget har vedtatt når han vurderer å instruere Posten om å opprettholde minst ett postkontor i hver kommune.

Statlige selskap vil bygge gasskraftverk, mens eierdepartementet ikke vil.

DnB, med solid statlig eierandel, forsøker å påvirke norsk bankstruktur med kjøp av aksjer i K-bank, men det liker ikke regjeringen.

Eller noen mer eksotiske eksempler: Departementsråden i sosialdepartementet i Australia må på visse områder konkurrere med private tilbydere om å gi råd til sin egen politiske ledelse. Det statlige TV-selskapet i New Zealand har ansvar for å lage landsdekkende program for maori-minoriteten, men samtidig ha klare, kommersielle mål.

Fellesnevneren for eksemplene er New Public Management (NPM), en reformbevegelse som er forsøkt spredd over den vestlige verden de siste to tiår. Den er initiert av sentrale anglo-amerikanske land og aktivt understøttet av OECD. NPM er ikke et homogent program for reform av offentlig sektor, men en litt løs samling av ideer og konkrete reformelement. Hovedvekten er på økonomisk effektivitet, markedstenkning, management, fristilling, økt bruk av kontrakter, økt vekt på brukerhensyn, osv. NPM representerer det som er blitt kalt «supermarkedsstaten», og den utfordrer den tradisjonelle, sentraliserte stat.

Artikkelen fortsetter under annonsen

Frem til 1970-tallet var den skandinaviske modellen sett på som en form for internasjonalt forbilde, hvis man skal koste på seg litt overmot. Det siste tiåret har New Zealand vært selve skryte-caset til OECD og sett som det fremste eksemplet på en vellykket omstilling ut fra NPM. Utallige delegasjoner fra hele verden valfarter til New Zealand for å lære. Hva har så egentlig skjedd i New Zealand? Det hele begynte i 1984 under det newzealandske arbeiderpartiet, med teoretisk orienterte, omstridte og vidtgående reformer av flere slag: finansielle reformer, management-reformer, sterk fristilling, privatisering, økt bruk av kontrakter, 40% kutt i antall ansatte i sentralforvaltningen osv. I 1990 tapte arbeiderpartiet makten, men det nasjonale partiet fortsatte reformene med uforminsket styrke. Etter valget nylig er arbeiderpartiet tilbake ved makten i en koalisjonsregjering, noe som antakelig vil bremse reformviljen.

Hva kan vi så lære av New Zealand mht. offentlige reformer? Det vi kan fastslå er at hele den vestlige verden ikke har imitert deres modell, selv om noen land ligger nær den. Hvert land synes å ha sin distinkte reformprofil, preget av variasjoner i økonomisk situasjon, kulturelle tradisjoner og kjennetegn ved det politisk-administrative systemet. Men man kan allikevel lære av effektene av New Zealands reformer, fordi viktige trekk går igjen i andre land, ofte i noe svakere grad. La oss begynne med de viktigste økonomiske og politiske effektene. Økonomisk mener de fleste eksperter at New Zealand er kommet bedre ut de siste 15 år med NPM enn det ville vært uten. Men dette spørsmålet kan ses i et videre perspektiv. Reformene har ført til betydelige omstillingskostnader og en økning av arbeidsledigheten i flere av de mest NPM-ivrige landene, for eksempel gjennom nedskjæringer av arbeidsstokken i store statlige selskap innen samferdselssektoren.

Et viktigere spørsmål sett fra en statsviters synsvinkel er om NPM har tydelige effekter på virkemåten til det sentrale politiske systemet og dermed demokratiske implikasjoner. Svekkes den sentrale politiske kontrollen, og øker makten til administrative ledere og direktører i statlige selskap? Svaret på dette er etter mitt syn i hovedsak bekreftende. Erfaringene fra New Zealand viser at den sentrale politiske ledelse er på vikende front. De nye styringsredskapene NPM er ment å gi en klarere og sterkere styring, men viser seg i praksis å være problematiske. Forholdet mellom statsråder og toppembetsmenn er mer preget av turbulens, politisering og manglende gjensidig tillit enn før. Forholdet mellom departement og direktorat er mer preget av uklarhet, noe styringen av slike organ (Crown entities) i New Zealand viser. I New Zealand er den politiske styringen overfor de statlige foretak og selskap bare innrettet på det økonomiske, dvs. de bredere samfunnsmessige hensyn er kommet i bakgrunnen og er noe man må betale for å få ivaretatt. Disse brede politiske hensyn er tydeligere i mange andre land, men skaper konflikter og uklarheter i forholdet mellom politisk ledelse og selskap, noe noen av de innledende eksempler viser. Svekkelsen av politisk ledelsesstyring blir ofte dobbel: formelt svekkes den fordi kommandolinjene blir lengre, men samtidig gjør presset fra det kommersielle at man nesten «glemmer» at selskapene tross alt skal være under politisk kontroll. Styringen av statlig selskap blir derfor lett passiv, noe en rapport fra Statskonsult i 1998 viser.

La oss ta et par eksempler til på problemer med politisk styring under NPM. Økt bruk av anbudskonkurranser for å effektivisere tjenesteytingen kan resultere i problemer med å følge opp kontraktene og problemer med kvaliteten på tjenestene, noe f.eks. jernbanedriften i England er eksempel på. Dette på tross av at økt bruk av konkurranse, som også inkluderer private tjenesteytere, er koplet med opprettelse av nye tilsyns- og reguleringsorgan. Økt bruk av individuelle kontrakter i det offentlige, f.eks. lederlønnskontrakter, har ikke medført den økte styringen, åpenheten og effektiviteten som var noe av begrunnelsen for ordningen i flere land. Kontraktsbetingelser er vanskelig å fastlegge, lederprestasjoner vanskelige å måle og belønnings- og straffesystem vanskelig å bruke. Kontrakter av dette slaget blir dessuten noe politiske ledere har et avstandspreget forhold til, dvs. det er en tendens til at forvaltningen kontrollerer seg selv.

Dette leder over til noen side-effekter av NPM som har vakt bekymring i New Zealand. Kritikerne sier at statlige ledere har altfor høye lønninger, hemmelige kontrakter, de er lite kulturelt knyttet til staten og mye preget av egeninteresse, noe som koples sammen med en rekke større korrupsjonsskandaler. Et helt annet eksempel: Oppslutningen om statlige tjenestemannsorganisasjoner har gått klart tilbake under NPM. Individuelle avtaler har erstattet institusjonelle, grunnlaget for kollektive medlemskap har smuldret, og ansatte har isteden skaffet seg en god advokat til å forhandle frem individuelle betingelser. Dette altså i et land som har noe av de samme fagforeningstradisjoner som oss. Det blir også hevdet at NPM slett ikke passer i noen sektorer, og det har blant annet vært stor motstand blant helseprofesjonene mot deler av reformene. Effektene for velferdsstaten av NPM er også omdiskutert i New Zealand. De sosiale ulikhetene er klart økende og sosial fattigdom stigende.

NPM har generelt hatt betydning i de vestlige land, særlig som et sett av økonomiske ideer for offentlig styring. Ideene i NPM er blitt omformet i mange land og tilpasset nasjonalt baserte strukturer og kulturer, noe som gir et veldig variert bilde, og slett ingen globalisert modell for forvaltningen. Det har også blitt tydeligere over tid, som eksempelet New Zealand viser, at avstanden mellom idealet NPM og realitetene er stor, og at det er en økende forståelse for en del av de problematiske effektene av NPM. Norge blir ansett som en forsiktig reformator nettopp fordi vi har hatt fravær av økonomisk krise, en forvaltningskultur som er lite i samsvar med NPM og en mindretallsparlamentarisme over tid som ikke gjør det lett å fremme radikale reformer. Men også hos oss kan det konstateres at innslaget av NPM, ofte fremstilt som en nødvendighet for å konsolidere og forsvare velferdsstaten, har gitt et potensial for svekket politisk styring.