En historisk mulighet?

Denne uka samles 40 nasjoner i Oslo for å utforme et forbud mot klaseammunisjon. Men motstanderne er mektige, skriver Kjell Erling Kjellman.

17. NOVEMBER 2006 erklærte den norske regjering at den ønsket å lede an i et partnerskap mellom stater og sivilsamfunn. Målsetningen er et internasjonalt forbud mot produksjon, lagring, og bruk av klaseammunisjon. I dag finnes det ingen internasjonale avtaler som regulerer, forbyr eller formelt begrenser land fra å ta i bruk klaseammunisjon. Det første skrittet i denne prosessen finner sted på Soria Moria i Oslo 21-23 februar. Dit kommer i overkant av 40 nasjoner, invitert av den norske regjering, for å delta på et møte for å utarbeide en felles plattform mot klaseammunisjon. Norge og verdenssamfunnet står ovenfor en historisk mulighet. Når Norge nå går i bresjen for et slikt forbud er det mange likheter med den historiske prosessen som førte fram til forbudet mot antipersonell-landminer for nøyaktig ti år siden. I likhet med den nåværende kampanjen mot klaseammunisjon, så var kampen mot landminer drevet av et partnerskap mellom sivilsamfunnsaktører og stater. Argumentasjonen mot klasevåpen ligner de som ble fremført mot landminer: begge er våpen som rammer først og fremst sivile.

DET ER NETTOPP den humanitære effekten som ligger til grunn for kravet om et forbud. Den frivillige organisasjonen Handicap International rapporterer at 98 prosent av alle ofre fra klaseammunisjon er sivile. I likhet med landminer kan den dødelige effekten av klaseammunisjon vedvare mange tiår etter krigens slutt. Tall fra rydding i Kosovo viser rundt 10 prosent blindgjengere, hvilket betyr at det kan ligge igjen 15 sprenglegemer etter en enkelt klasebombe. Men denne raten kan også være høyere, og feilraten på klasevåpen brukt i Libanon sommeren 2006 estimeres til rundt 40 prosent. Man snakker da om at det ligger igjen opp imot én million ueksploderte sprenglegemer i Sør-Libanon. Disse utgjør en betydelig fare for sivilbefolkningen, og har skapt et problem som vil ta mange år å få bukt med.Men veien til et forbud er lang. Vi snakker om en prosess som kommer til å pågå i flere år. Til og med de mest optimistiske mener at vi står minst tre år fra et forbud eller en regulering. Denne veien er full av hinder og fallgruver. Motstanden er betydelig større enn den var mot landminekampanjen for ti år siden.

HVA BESTÅR utfordringene i? Først og fremst er det å avklare hvilke våpen som bør omfattes av en eventuell avtale. Det finnes mange forskjellig typer klaseammunisjon i dag. Klasevåpen kan slippes fra luften eller skytes ut som raketter eller artillerigranater. Fellestrekket er at disse våpen karakteriseres ved at et stort antall mindre sprenglegemer samlet i en beholder. Disse spres ved at beholderen åpnes rett før den treffer bakken og sprenglegemer dekker et større område. Hver småbombe kan drepe i et større område, eksempelvis innen en radius på 10 meter. Et gjennomgående trekk i diskusjonen rundt klaseammunisjon er at sentrale aktører forsøker å tåkelegge debatten. Fra militært hold er det ønskelig med et regelverk som tillater bruken av visse typer klasevåpen som kan sies å være relativt presise. Våpenprodusenter har også en sterk interesse i å avspore denne prosessen. Det at det finnes en rekke ulike typer klasevåpen gjør det også lettere å forsøke å definere unntak. Men et avtaleverk må være utvetydig for å forebygge smutthull. Mens landmineavtalen tar utgangspunkt i den sentrale hensikten med våpenet, er det heller konsekvensen av klaseammunisjon som bør ligge til grunn for en avtale mot klaseammunisjon. To nøkkelelementer i en slik avtale bør være effekten på sivile og at ammunisjonen spres over et større område. En slik definisjon vil kreve at de militære i ulike land forplikter seg til å påvise hvorfor enkelte klasevåpen fortsatt bør kunne brukes.

ET ANNET PROBLEM er den strategiske og militære nytten av klaseammunisjon. Til tross for at i overkant av 40 nasjoner har meldt seg på Soria Moria-konferansen er det mange land som fortsatt ser på klaseammunisjon som et viktig våpen. Da forbudet mot antipersonellminer kom var det konsensus om at landminer ikke lenger var et strategisk viktig våpen, og et våpen som hadde begrenset nytte i moderne krigføring mellom stater. Klaseammunisjon, derimot, er et høyteknologisk våpen som de militære innenfor vestlige land ser som helt sentralt. Man trenger ikke å gå lenger tilbake enn til sommeren 2006 da Israel brukt disse våpen i stor skala de tre siste døgn i sin krig i Sør-Libanon, eller krigene i Kosovo i 1999, Afghanistan i 2001, og den pågående konflikten i Irak. Det bredere geopolitiske klimaet har også endret seg betydelig i løpet av de siste ti årene. Da landmineavtalen ble forhandlet fram var det slutt på den kalde krigen, og de mest markante spenningene mellom øst og vest hadde avtatt. Men i kjølvannet av fornyet konflikt i Midt-Østen, og ikke minst etter 11. september, rangeres sikkerhetsspørsmål høyt på listen over prioriteringer i mange land. Klaseammunisjon blir derfor sett på som en nødvendig del av arsenalet for militæret i mange land. Klaseammunisjon er, med andre ord, en våpentype som mange stater ikke ønsker å gi slipp på uten videre.

MOTSTANDERNE AV slike avtaler lærte noe av landminekampanjen. Mektige stater som USA og Russland, de militære og produsenter har etablert en sterk lobbyvirksomhet for å motarbeide slike avtaler. I langt større grad enn før er de rustet til å forsvare det de anser som sine hovedinteresser. Snarere enn å fremme løsninger er det i deres interesse å tåkelegge og avspore debatten, og jobbe for smutthull som kan undergrave og uthulle avtalen. Kampen mot klaseammunisjon er heller ikke like «salgbar» som landmine-saken var på midten av 1990-tallet. Mens konsekvensen og omfanget av landminer var relativt godt dokumentert, sliter man fortsatt med å skaffe en oversikt over omfanget og bruken av klaseammunisjon. Per i dag kan man konstatere at minst 23 land er rammet av klasevåpen. Landminekampanjen dro nytte av det faktum at da avtalen endelig kom på plass i 1997 var det etablert et moralsk normativt imperativ som definerte landminer som et uakseptabelt våpen i krigføring. Mye av denne normen kom som resultat av de dokumenterte effektene av antipersonellminer. En ufordring for den nåværende kampanjen mot klaseammunisjon ligger i å etablere et lignende imperativ.

TIL TROSS FOR denne motstanden er det viktig at begynnelsen på prosessen i Oslo blir vellykket. Et viktig element blir i hvilken grad sivilsamfunnsorganisasjoner er i stand til å legge press på regjeringer og mobilisere opinionen i ulike land for å overvinne motstanden mot et forbud. Å få mange land med på denne prosessen er viktig, men ikke avgjørende. En avtale i seg selv skaper sitt eget momentum. Da landmineavtalen ble undertegnet i 1997, var det 122 land som signerte; i dag er det 151 land som har undertegnet denne avtalen. Dersom sivilsamfunnsaktører og stater evner å framstå som samlet og resolutt i Oslo kan dette bli avgjørende for prosessens videre skjebne. Dette er ikke første gang man prøver å få til et forbud mot klasevåpen. Allerede i 1974 gjorde 13 land et forsøk. Dette initiativet ble mislykket, og det skulle gå over 30 år før neste forsøk. Møtet på Soria Moria i Oslo er startskuddet for forsøk nummer to. Mobiliseringen av interesse, oppmerksomhet, og de nødvendige ressursene for en slik kampanje er sårbar. Det er derfor viktig at denne prosessen nå får en vellykket start, og at Oslo-møtet i ettertid fremstår som en milepæl.