UTTRYKK FOR SIN TID: Som alle lover er imidlertid Forvaltningsloven et uttrykk for sin tid, basert på den forvaltningsmessige og politiske virkelighet i 50- og 60-årene, skriver artikkelforfatteren. Inhabilitetsreglene i loven har vært mye diskutert i den såkalte Støre/Tschudi-saken.Foto: Torbjørn Grønning / Dagbladet
UTTRYKK FOR SIN TID: Som alle lover er imidlertid Forvaltningsloven et uttrykk for sin tid, basert på den forvaltningsmessige og politiske virkelighet i 50- og 60-årene, skriver artikkelforfatteren. Inhabilitetsreglene i loven har vært mye diskutert i den såkalte Støre/Tschudi-saken.Foto: Torbjørn Grønning / DagbladetVis mer

En ny forvaltningslov for det 21. århundre

- Tiden er overmoden for å sette i gang arbeidet med en ny forvaltningslov.

For 45 år siden vedtok Stortinget Forvaltningsloven, en oss lov vi hadde all grunn til å være stolt av. Den var en kortfattet og velskrevet sammenfatning av grunnleggende krav til borgerens rettssikkerhet i saker som avgjøres av den offentlige forvaltning, og et viktig fremskritt da den ble vedtatt.

Som alle lover er imidlertid Forvaltningsloven et uttrykk for sin tid, basert på den forvaltningsmessige og politiske virkelighet i 50- og 60-årene. I dag skal loven fungere under helt andre teknologiske og samfunnsmessige forutsetninger. Dette har medført at den ikke lenger gir gode og presise og nok svar på mange spørsmål om hvordan forvaltningen skal behandle borgerne. En lov som var ment å være et fyr som forvaltningen kunne navigere ut fra, gir i dag til dels ganske uskarpt lys, unnlater å opplyse områder som blir stadig viktigere, og fører oss inn i urent farvann der bare spesialtrente jurister kan håpe å navigere uten å grunnstøte.

Forvaltningsloven er bygget opp omkring en tredeling av forvaltningens avgjørelser, mellom «enkle» avgjørelser, «enkeltvedtak» og forskrifter. To av lovens kapitler gjelder i prinsippet for alle sakstyper. Her er bestemmelser om inhabilitet, og noen regler som ikke har direkte sammenheng med saksbehandling, som taushetsplikt og alminnelig veiledningsplikt. Et kapittel om forskrifter stiller problematisk små krav til saksbehandlingen når man vedtar slike.

Artikkelen fortsetter under annonsen

Hovedtyngden av lovens krav til saksbehandlingen knytter seg til «enkeltvedtakene». Disse er definert i loven som «avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet … som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer». Her finner vi bestemmelser om varsling av parter, om rett til innsyn i saksdokumenter, om rett til å uttale seg, om rett til underretning om og begrunnelse for vedtaket, om klage til overordnet forvaltningsorgan, og om vern mot omgjøring av vedtak.

Denne begrepsinndelingen av forvaltningens avgjørelser har store konsekvenser for partenes rettssikkerhet og for forvaltningens arbeidssituasjon. Det vil kunne være gode grunner til å holde selv inngripende avgjørelser utenfor enkeltvedtaksbegrepet, men også der de formaliserte bestemmelsene om saksbehandling ved enkeltvedtak ikke passer, trenger vi regler om åpenhet og mulighet for berørte borgere til å komme med innspill i saken. Det er grunn til å se nærmere på avgrensningskriteriene og på reglene om saksbehandlingen både for enkeltvedtak og for andre avgjørelser, slik at ikke kravene til saksbehandlingen i så stor grad henger på en teknisk begrepsbestemmelse.

En stadig større del av den offentlige debatt om forvaltningen angår spørsmål om inhabilitet. Dette er ikke helt uproblematisk. I stedet for å diskutere de avgjørelser som er tatt, fokuserer man ensidig på enkeltpersoners forhold til saken. Inhabilitet er ikke noen forbrytelse, og det å bomme på hvor grensen går for dette juridiske begrepet, er ofte tilgivelig. Dette gjelder ikke minst der habilitetsvurderingen er basert på «sekkebestemmelsen» i Forvaltningsloven § 6 andre avsnitt; hvorvidt «særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Det er vanskelig å tenke seg inhabilitetsregler uten et slikt innslag av skjønnsmessige vurderinger, men bestemmelsen kunne gitt bedre veiledning for en utrenet leser, for eksempel ved å være tydeligere på at strengheten i inhabiltetskravet må tilpasses hvor mye som står på spill.

Hovedproblemet er likevel at selve vurderingstemaet er utydelig; det må bl.a. tolkes i lys av hvor streng loven er i andre sammenhenger. Spørsmålet om hvor nært et vennskap må være før noen blir inhabil, må ses i sammenheng med lovens regel om når slektskap skaper inhabilitet. Lovteksten er oppsiktsvekkende uklar, men «i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken», betyr at man som alminnelig regel ikke er inhabil i forhold til egne nieser og nevøer. For at et vennskap skal skape inhabilitet, må det da være nærmere enn det forhold man normalt vil ha til en nevø eller niese. Men mange vil mene at dette er å legge listen for høyt.

En strengere inhabilitetsregel vil likevel aldri kunne fange opp all uønsket påvirkning av beslutninger i forvaltningen. Personlige og profesjonelle nettverk, lobbyvirksomhet og energisk trappesliting er en langt viktigere påvirkningsfaktor enn inhabilitet, og i praksis ganske umulig å utelukke ved hjelp av lovforbud. Her må vi i stedet bruke rettsregler til å ta denne diskusjonen ut av jussen. Vi må få et mer omfattende og rettslig bindende sett av regler om protokollering og åpenhet om kontakter mellom forvaltning og private interesser. Det er ikke det vi vet om beslutningsprosessene som undergraver tilliten til forvaltningen, men det vi ikke vet, men tror. Demokrati forutsetter tillit, og tillit forutsetter åpenhet.

Siden 1967 har personvernspørsmål kommet stadig mer i fokus i forvaltningsretten. I dag finnes stadig større mengder personopplysninger i private og offentlige databanker, og i stort omfang tilgjengelig på Internett. I 1977 fikk vi bestemmelser i Forvaltningsloven om taushetsplikt for forvaltningen for opplysninger om forretningshemmeligheter, helse eller sterkt personlige forhold. Disse bestemmelsene bærer preg av å være skrevet før både dataalderen og internettalderen gjorde sitt inntog for alvor, og heller ikke Offentleglova av 2006 tar høyde for de personvernproblemene som nå oppstår når opplysninger om enkeltpersoner er offentlige i elektronisk form.

Det er rett til innsyn så lenge det ikke foreligger taushetsplikt. Behovet for vern mot omfattende privat innsamling, bruk og formidling av opplysninger som ikke er vernet av taushetsplikt, er i stedet søkt ivaretatt i Personopplysningsloven. Fokus her er imidlertid først og fremst på lagring av data, og mindre på tilgjengeliggjøring av disse, noe vi nå ser i sakene om rett til innsyn i studentregistrene på universitetene. En slik akkumulering av informasjon om enkeltmennesker ved innsyn i forvaltningens data er imidlertid et rettssikkerhetsproblem som klart nok burde vært et tema også i Forvaltningsloven.

Tiden er i det hele overmoden for å sette i gang arbeidet med en ny forvaltningslov.

Jan Fridthjof Bernt
Jan Fridthjof Bernt Vis mer