En ny strategi for Afghanistan

I dag møtes NATOs utenriksministere til en ny samtale om strategien for det krigsherjede landet. Det vil bli en lakmustest på det internasjonale samfunnets evne til å rydde i egne rekker. I dag er forholdet mellom de ulike militære aktørene og mellom den militære og humanitære tilstedeværelsen preget av uklarheter og manglende samhandling. Den militære tilstedeværelsen er preget av ulike land med ulike oppdrag og strategier. Dette gjør utvikling av landet vanskeligere for alle, og mest av alt for afghanerne selv.

USAs angrep i 2001 kan forsvares ut fra retten til selvforsvar, men proporsjonalitetsprinsippet setter klare grenser for hvor langt en stat kan gå i slikt henseende. Kirkens Nødhjelp har i den sammenheng hele tiden tatt sterk avstand fra den USA-ledede Operation Enduring Freedom (OEF). Operasjonens forankring i internasjonal rett er høyst uklar og operasjonene fører til økt motstand mot det internasjonale nærværet. OEF bryter også med grunnleggende internasjonale spilleregler.

Det gjelder blant annet i tilknytning til behandling av krigsfanger og beskyttelse av sivile. I dag opererer vel 7.000 amerikanske styrker utenfor ISAF-mandatet, og er direkte underlagt den amerikanske overkommandoen. Mens amerikanerne forbeholder seg retten til å gjøre militærstrategiske valg på egenhånd, må både ISAF-styrkene og sivile aktører fra det øvrige internasjonale samfunn bære konsekvensene av disse valgene.

De NATO-ledede ISAF-styrkene har et legitimt mandat og er en nødvendig støttespiller for den afghanske regjeringen i dagens situasjon. Mandatet til ISAF er å stabilisere og gjenoppbygge. En sentral utfordring er imidlertid at også innenfor ISAF har de ulike landene svært forskjellige strategier, noe som gjør koordinering og effektiv bruk av ressurser vanskelig. I tillegg er det et omfattende problem at den jevne afghaner ikke har forutsetninger for å skille en soldat fra OEF fra en soldat fra de ISAF-ledede styrkene. Dette gir konsekvenser for hvordan de internasjonale styrkene i sin tur oppfattes.

Det såkalte PRT-konseptet (Provincional Reconstruction Team), er en spesiell sivil-militær enhet som skal sørge for sikkerheten gjennom den militære delen og støtte myndigheter med gjenoppbygging gjennom den sivile. I dag er det 25 PRTer i Afghanistan. Den norske PRTen har et godt renommé i Faryab-provinsen hvor den opererer, men selve konseptet og strukturen er uklar i rollefordelingen mellom militære og sivile aktører. Det fører til at praksisen varierer fra provins til provins, avhengig av landet som leder PRTene.

Den nåværende strukturen i PRT er også krevende, fordi den gir de militære lederrollen i gjenoppbyggingen av provinsene ved at sivile afghanske strukturer i realiteten underlegges utenlandsk militær ledelse. I et samfunn der folk er vant til at krigsherrer dominerer den sivile administrasjonen og bruker humanitær hjelp til å skaffe seg klienter, er det uheldig at PRT-konseptet har en temmelig lik fremtredelsesform. I en slik situasjon blir det svært viktig at norske militære utvikler en krystallklar rolleforståelse.

PRTene er nå hovedinstrumentet i det internasjonale engasjementet i mange deler av landet. Ifølge en rapport lansert 6.februar av International Crisis Group, har disse blitt en løsning for NATO-land hvor kritikken på hjemmebane tiltar. Det viser seg at det naturlig nok er lettere å selge gjenoppbygging av skolebygg enn deltakelse i militære operasjoner.

PRTene lider imidlertid under høy rotasjonsfrekvens. Soldatene er gjennomsnittelig mindre enn fire måneder i Afghanistan om gangen, til forskjell fra representanter i humanitære organisasjoner og FNs UNAMA-representanter, som ofte er til stede i årevis. Hele PRTens mandat og arbeidsform må derfor gjennomgås når Afghanistan-strategien skal til debatt ved NATOS toppmøte i Bucuresti første helgen i april.

FNs tilstedeværelse gjennom UNAMA har blitt langt mindre toneangivende enn det internasjonale samfunn tenkte da den så dagens lys i 2002. Store koordineringsproblemer mellom FN-organisasjoner og alt for lite ressurser har gjort at FN i Afghanistan har vært langt svakere enn nødvendig. Som Utenriksminister Jonas Gahr Støre beskrev i Stortinget 5. Februar, er 220 ansatte i UNAMA alt for lite.

Den afghanske regjeringen har en tilstrekkelig legitim, folkelig og demokratisk forankring som også inkluderer tradisjonelle strukturer gjennom de valg og forhandlinger som har funnet sted siden 2001. Det bildet enkelte prøver å skape av den afghanske regjeringen som utelukkende illegitim og skurkaktig, er ikke riktig. President Hamid Karzai har lenge jobbet for en dialog med Taliban. FN har tilbudt seg å lede forhandlingene. Gjennom en slik dialog kan en politisk løsning finnes. Og bare ved en politisk løsning kan det skapes langvarig fred og stabilitet i landet.

Også sentrale personer i NATO sier at de er interesserte i slike formelle diskusjoner mellom myndighetene og Taliban, hvis den afghanske konstitusjonen blir respektert. Samtidig er det viktig å fastholde at også Taliban må holdes ansvarlig for sin opptreden i henhold til afghansk, islamsk og internasjonal lov.

Ved det avgjørende NATO-møte i Bucuresti vil ulike innfallsvinkler til Afghanistan bli lagt på bordet. Norge må i denne situasjonen tørre å stå fast på at det er behov for en vesentlig kursjustering for det internasjonale nærværet.

Det første er økte ressurser til sivil gjenoppbygging slik Støre markerte i sin redegjørelse. Det andre er en total gjennomgang av de militære styrkenes mandat, opptreden og rolle. Det tredje er tydeligere rolleavklaring mellom militære, sivile og humanitære aktører. Og det fjerde er at FN systemet rustes opp til å ta en koordinerende rolle samtidig som afghanske aktører og institusjoner innenfor stat, marked og sivilt samfunn blir gitt økt innflytelse og ansvar. Bunnlinjen er at Afghanistans utfordringer må løses av afghanere, men de trenger internasjonal støtte på alle nivåer og arenaer.