En realistisk debatt om NATO

Det overmåte viktig at endringene i NATO både blir forstått og oppnår nødvendig aksept hos medlemslandenes befolkning.

NATO STÅR FORAN avgjørende veivalg. Likevel er det lite som tyder på at toppmøtet i Riga 28-29. november vil anvise noen klar fremtidskurs for alliansen. Men i stedet for å skyve problemene foran seg og la begivenhetene som de i Afghanistan bestemme utviklingen, burde NATO-landenes ledere benytte anledningen til å starte en større debatt om alliansens fremtidige rolle. Dette med sikte på å komme frem til en ny hovedstrategi på toppmøtet i 2008. Skal imidlertid en slik debatt ha noe for seg, må den baseres på en kjølig analyse av så vel medlemslandenes fellesinteresser som de eksisterende motsetninger.

AV NATURLIGE årsaker domineres den aktuelle NATO-debatten av spørsmål knyttet til engasjementet i Afghanistan. Det hersker heller ingen tvil om at denne saken vil ha avgjørende innvirkning på organisasjonens fremtidige innretning, relevans og samhold. Ensidig konsentrasjon om dette spørsmål kan imidlertid lett medføre at det trekkes forhastete slutninger, og at man overser sikkerhetspolitiske forhold som uavhengig av hva som skjer i Afghanistan fortsatt gjør NATO til en viktig komponent i det internasjonale systemet. Således sørger NATO for at vanskelige sikkerhetspolitiske spørsmål fortsatt gis en transatlantisk ramme. Dette danner en forutsetning for europeisk integrasjon og for demokrati- og nasjonsbygging i Øst-Europa. Det er også gjennom NATO at den kollektiviserte orden i Europa sikres, og i stor grad er det NATO som besitter de militære ressurser som muliggjør kollektiv konfliktløsning internasjonalt. Det kan derfor med en viss rett stilles spørsmål om hva EU og FN ville vært uten et oppegående NATO. Sikring av stabilitet i en stadig større del av Europa er ikke bare avgjørende for de land som dette direkte omfatter, det er også viktig for USA. NATOs eksistens opprettholder ikke bare amerikansk innflytelse i europeisk politikk, men gjør at supermakten kan konsentrere seg om utfordringer i andre regioner. I sum er derfor NATO noe langt mer enn kun et instrument for å møte den nye tids trusler fra terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen.

LIKE FULLT HAR ulike land svært forskjellige forventninger knyttet til NATO, noe man må ta hensyn til i utformingen av alliansens strategi. Således vurderer USA alltid NATO ut fra et supermaktsperspektiv. Skal derfor alliansen være relevant for USA, må den fremstå som et sentralt instrument for oppnåelsen av landets storpolitiske målsettinger. For de gamle europeiske medlemmene utgjør NATO nå i første rekke en innfallsport for effektivt å påvirke amerikansk sikkerhetspolitikk. Disse landenes fortsatte interesse av NATO vil derfor være betinget av at USA viser vilje til å lytte til europeiske standpunkter. Og for de nye medlemmene dreier NATO seg i det alt vesentlige om å oppnå garantier for egen territoriell sikkerhet. I tillegg finnes det åpenbare forskjeller på europeisk og amerikansk sikkerhetspolitisk tenkemåte. Mens USA har et globalt fokus, konsentrerer man seg i Europa fortrinnsvis om egne problemer. Mens amerikanerne oppfatter terroraksjonene 11. september 2001 som et tidsskille i internasjonal politikk og ser på terrorisme som en eksistensiell trussel, betrakter man i Europa det hele som en forverring av en gammel utfordring. Mens USA er resultatorientert, hevder europeerne at prosessen frem mot en beslutning har en egenverdi uansett utfall. Og mens amerikanerne søker å eliminere terrorisme, er man i Europa av den oppfatning at dette er et problem som i beste fall kan begrenses. Disse forskjellene leder til ulike preferanser når det gjelder måten å håndtere konflikter på, der militærmakten står relativt sentralt hos amerikanerne mens økonomiske, diplomatiske og politiske instrumenter danner kjernen i den europeiske tilnærming.

I UTFORMINGEN av NATOs nye strategi vil man måtte ta hensyn til både fellesinteressene og motsetningene. For å sikre fortsatt amerikansk interesse for NATO, må alliansen være i stand til å gjennomføre Afghanistan-typen av militære operasjoner. USA vil også se det som avgjørende at alliansen har global rekkevidde, blant annet gjennom partnerskapsavtaler med land som Japan og Australia. Men de innebygde motsetningene gjør det imidlertid urealistisk å omgjøre organisasjonen til en global allianse av demokratier slik enkelte amerikanske sikkerhetspolitikere har foreslått. Fortsatt europeisk prioritering av NATO fremfor en konsentrasjon om EU, forutsetter bl.a. at NATO i sine operasjoner klarer å kombinere bruk av militærmakt og tiltak for å fremme utvikling i konfliktområdene. NATO må således makte å samkjøre det beste av både amerikansk og europeisk konflikthåndteringskultur. I tillegg må alliansen videreføre sin evne til å forsvare medlemstatenes territorier.

SOM EN NØDVENDIG følge av endringene i internasjonal politikk har NATO i løpet av det siste tiåret gjennomgått en fundamental omstilling. Alt tyder på at omstillingsprosessen vil fortsette i tiden fremover. Således har alliansen opphevet de gamle begrensningene vedrørende sitt ansvarsområde, og påtatt seg ulike oppdrag i fjerntliggende områder. Enda viktigere er det at NATO har utviklet sin militære evne fra å være rettet inn på forsvaret av eget territorium til nå å gjennomføre såkalte ekspedisjons-operasjoner som den i Afghanistan. Dette har også medført en endring av organisasjonens militære tenkemåte der defensivt preget taktikk og strategi i høy grad er blitt supplert med offensive konsepter. I økende grad synes derfor organisasjonen å bevege seg fra et reaktivt til et proaktivt handlingsmønster, noe som illustreres gjennom NATOs operasjoner i Sør-Afghanistan.

NÅR EN ORGANISASJON gjennomgår en slik omstillingsprosess som den NATO nå befinner seg i, er det overmåte viktig at endringene både blir forstått og oppnår nødvendig aksept hos medlemslandenes befolkning. Hvis ikke, vil NATO kunne få betydelig problemer når operasjoner som den i Afghanistan begynner å kreve store omkostninger både i form av falne soldater og økonomiske utgifter. Ikke bare reduserer dette mulighetene for å nå operasjonens mål, det kan også ha omfattende konsekvenser for organisasjonens fremtidige rolle. For å hindre dette må NATO fremfor alt vokte seg for å foreta en byråkratidrevet «bit-for-bit»-endring av organisasjonens innretning skjermet for opinionens oppmerksomhet og innsyn. Ut fra et ønske om å unngå en ubehagelig og brysom politisk debatt kan det være fristende å velge en slik fremrykningsvei. Men dette er en kortsiktig løsning som lett kan føre til utviklingen av en allianse med utilstrekkelig demokratisk forankring, og dermed noe som senere kan ramme NATO som en boomerang. Derfor bør medlemslandenes politiske ledere nå sørge for at en prinsippdebatt om NATO nå plasseres på toppen av den nasjonale sikkerhetspolitiske dagsorden. Og man må våge å invitere opinionen til en åpen debatt om de endringene som må gjennomføres. Ikke minst har dette gyldighet for Norge som er ekstremt avhengig av den kurs NATO velger i tiden fremover.