Endring som vekkelse?

BÅDE PRIVAT næringsliv og offentlig forvaltning står i dag overfor store utfordringer når det gjelder tilpasning til nye oppgaver, behov og arbeidsmåter. Samtidig er kravet om å bli mer kostnadseffektive overordnet for de fleste virksomheter.

En kunne tro at dette ville reise krav om mer organisasjonsforskning, samtidig som eksisterende innsikter ble høyt skattet. Dette er langt fra tilfelle. Tvert i mot synes det som om de som har drevet fram reformprosessene ikke har ønsket å bruke tilgjengelig kunnskap. Jeg skal i denne kronikken særlig fokusere på to store omstillinger i offentlig forvaltning de siste åra, nemlig New Public Management (NPM) og «tonivåmodellen» (for kommunene). Begge synes nærmest å være innført etter Maran Ata-prinsippet; det gikk en vekkelse over landet. Slik disse reformene er gjennomført bygger de i liten grad på kunnskap som i utgangspunktet tilsa at de skulle bli endringer til det bedre.

NPM ER betegnelsen på et sett ulike virkemidler som har vært innført i større eller mindre grad i alle OECD-land. Vi kan ikke snakke om noe enhetlig konsept, men det er flere fellesnevnere. Nedbygging av offentlig sektor, mer bruk av markedsmekanismer i fordelinger, og større vekt på ledelse som egen profesjon, synes å være gjengangere. NPM kom som et svar på problemer mange land hadde med økt vekst i offentlig sektor, samtidig som en så at en ikke greidde å løse de oppgaver som ble forventet. Reformene kom sammen med politiske høyrevinder på åttitallet, men tankegodset er blitt markedsført også av sosialdemokratiske partier rundt om. Nedbygging av offentlig sektor betyr privatisering av oppgaver. Bruk av markedsmekanismer er ofte knyttet til dette. Gjennom konkurranseutsetting av offentlige oppgaver skulle private (og kostnadseffektive?) aktører konkurrere og sikre at det offentlige fikk utført flere av sine oppgaver for skattepengene, enn ved vanlig offentlig tjenesteyting. Mer vekt på sterke ledere har medført at en i mange tilfeller har splittet opp tidligere tjenester i flere resultatenheter med en leder som er ansvarlig for å nå gitte mål. Hovedmålet er som regel å holde budsjettet. Bruk av markedsmodeller er en bevisst lekkasje av beslutningsmyndighet fra politiske organer. Vi skal nå stemme gjennom konsumentvalg og ikke ved bruk av stemmeseddelen. Moderniseringsministeren har uttykt dette slik at «Vi» må ta makta tilbake fra politikerne og gi den til borgerne. Borgerne må her være oss som konsumenter. Men uansett er uttalelsen problematisk for en som sitter på toppen av den demokratiske styringskjeden.

Artikkelen fortsetter under annonsen

NORGE VAR LENGE en nølende reformator, men har nå fått opp farten. Det omstillingsarbeidet som har foregått, og som foregår, bygger ikke på at det er gjort erfaringer som tilsier at dette skulle være fornuftig. Forskere har påpekt at reformen i hovedsak er ideologidrevet. Bruk av markedsmodeller i offentlig forvaltning bygger på en analogitenkning i flere ledd. For det første forutsettes at offentlig virksomhet kan sammenlignes med private firmaer (som er malen for omstillingsarbeidet). Maurtua barnehage og IBM sees i denne sammenheng begge som organisasjoner med felles trekk. Dernest forutsettes det at de tjenester som produseres i offentlig sektor kan betraktes som en vare.

Begge disse analogiene er svært problematiske. Det er enkelt å påvise at det er vesentlige forskjeller mellom private bedrifter og offentlig virksomhet. Kravet til prosedyre og saksbehandling i det offentlige gjør at en her ikke kan være kostnadseffektiv på samme måte som i industrien. Når det gjelder vareanalogien, så kan sikkert noen tjenester, som snøbrøyting, måles og behandles som en vare. Men for en stor del av det offentlige tjenestetilbudet (omsorg, undervisning, politi) gir dette liten mening.

De offentlige tjenestene har (og hadde) et forbedringspotensiale, men samtidig er det gjennom mange undersøkelser påvist at fornøydheten blant brukerne er ganske stor. Det betyr også at ødeleggelsespotensialet er stort. Den som innfører noe nytt bør derfor være rimelig sikker på at en endring er til det bedre. Da burde analogiproblematikken vært diskutert før innføringen av nye modeller. Det kan virke som om innføringen av markedsmodeller bygger på en naiv antakelse om at privat sektor a priori er mer effektiv enn den offentlige, derfor er det en forbedring jo mer vi kan etterligne næringslivet.

TONIVÅMODELLEN er blitt kommunenes svar på krav om å være mer kostnadseffektiv innen de gitt rammer. Ved å fjerne mellomnivåene i organisasjonen, og således skape en flat struktur skulle det bli mindre byråkrati og mer tjenesteyting for pengene. Å proklamere drastiske omorganiseringer viste endringsvilje og handlingspotens. Det fantes ingen dokumentasjon på at dette ville virke. Samtidig synes det å ha vært lite ydmykhet og vilje til å spørre om hvorfor organisasjoner var utviklet som de var, og om noe kunne bli borte ved de nye grepene. For kommuner som enda ikke har gjennomført den flate strukturen, kan det være grunn til å se over kjølen hvor svenskene er i full gang med å ombygge sine flate strukturer. Der synes det å være en erkjennelse av at noe av endringskraften i organisasjonen lå nettopp i mellomnivåene. Men selv uten slike svenske erfaringer så må det være grunn til å spørre hvorfor Kommune-Norge så ukritisk ignorerte erkjennelsen av at det kan være lurt å koordinere likeartede virksomheter (som skoler eller barnehager). Det er diskutert i organisasjonsteoribøker om hvor mange underordnede en leder bør ha. Om en her ikke er enig om svaret, så er det ingen som er i nærheten av å mene at en kommunaldirektør skal kunne ha lederansvar for et tresifret antall enhetsledere. Ryktene tilsier at noen kommunaldirektører har måttet leie den lokale kinoen for å møte sine undersåtter. Antakelig har rådmannsgruppa i norske kommuner aldri vært bedre skolert i organisasjonsteori. Kanskje har de heller aldri brukt så lite av den i praksis.

OMSTILLINGSARBEID i offentlige virksomheter er komplisert, blant annet fordi en skal forene mange ulike målsettinger i samme organisasjon. Det finnes ikke noen vidunderkur som løser de mange problemer en står overfor. Planmessig arbeid over tid er antakelig det beste en kan foreslå. Ved siden av å sikre at endringene er til det bedre, kan det være en ide å unngå de misjonerende endringskonseptenes innebygde fordumming. NPM framstår i mange sammenhenger som feil svar på et viktig spørsmål. Når det gjelder tonivå-modellen er det enda usikkert hva den vil føre med seg. Men i utgangspunktet har den innebygget flere problematiske forenklinger.

Det er behov for en kontinuerlig omstilling av offentlig sektor. Om vi ikke har sett lyset med den enkle oppskrift, så kan vi komme et stykke med å bruke det vettet som finnes. Å trekke inn de ansatte i reformarbeidet i større grad, kan være et første steg.