EØS-avtalens pris og myter

Med EØS-avtalen ble Norge tilsluttet EUs indre marked med like konkurransevilkår og overholdelse av samme regler, uten å bli medlem av EU. Norge overtok EFs daværende regler for det indre marked. Avtalens formål er dessuten å opprette et dynamisk økonomisk samarbeidsområde, noe som sikres ved at endringer i EUs regler gjenspeiles i endringer i EØS-avtalen, så lenge viljen til å være tilsluttet det indre marked består.

På en måte kan vi således si at EØS representerer EU à la carte: Norske foretak og borgere tar del i de fire friheter og nyter godt av de rettigheter og forpliktelser det indre marked innebærer. Samtidig slipper vi bl.a. å underlegge oss EUs landbruks- og fiskeripolitikk, og vi opprettholder et stykke på vei vår formelle suverenitet til å bestemme selv over utviklingen.

Men den formelle suvereniteten avtalen gir oss er et bedrag, samtidig som den reelle innflytelse avtalen gir oss er langt dårligere enn den EU-landene har på de samme spørsmål. Den fordel avtalen gir oss i suverenitet er derfor ikke å finne innenfor de områder som er omfattet av avtalen, men i de områder som faller utenfor den. På de områder som er omfattet av avtalen, er den en kostnadsfaktor målt både i formell og reell suverenitet.Denne prisen blir etterhvert både høyere og tydeligere. Selv om EØS ikke dekker hele spekteret av samarbeid i EU, dekker den meget store deler av det. Gjennom Schengen-avtalen er dette spekter blitt enda bredere, og dekker nå bl.a. industri-, energi- og næringspolitikken, forbruker-, helse- og miljøpolitikken, sosialpolitikken, innvandrings- og asylpolitikken i omlag samme grad som innen EU. Den økonomiske politikken og arbeidsmarkedspolitikken er berørt gjennom bl.a. statsstøttereglene og reglene om fri bevegelighet, forvaltningspolitikken også gjennom konkurransereglene og reglene om offentlige foretak. EØS-avtalen er således langt mer enn en handelsavtale med EU som bare får betydning for næringslivets eksport og forbrukernes muligheter til å kjøpe europeiske varer og tjenester.

Rammebetingelser i EØS endrer seg over tid med endringer i EU. EØS-avtalen er ikke likeverdig i den forstand at alle parter står fritt til å ta opp spørsmål om endring og utvikling av den. Når reglene i EU endrer seg, så endrer EØS-avtalen seg. Noen ganger som følge av et formelt vedtak som også norske myndigheter er med på, andre ganger uavhengig av dette. Norge har ingen innflytelse på organer i EU som tar initiativ til endringer. Så lenge norske myndigheter ønsker å opprettholde tilknytningen til det indre marked, må vi være med på lasset. Det eneste vi har formell innflytelse på, er om vi vil være med på nye regler. Hvis norske myndigheter ikke vil være med, har de ikke innflytelse på de konsekvenser dette får for det fortsatte samarbeidet på andre områder, fordi avtalens regler om dette er upresise.

Det kan forøvrig diskuteres om reservasjonsretten i EØS-avtalen reelt sett skiller seg så mye fra den reservasjonsrett EUs medlemsstater har i forhold til å beskytte tvingende hensyn knyttet til f.eks. sikkerhet eller miljø. Retten til å si nei til EØS-regler uten at dette møtes med ukontrollerbare sanksjoner fra EUs side, går neppe lenger enn den reservasjonsrett medlemsstatene har i EU. Friheten fra å være underlagt EF-domstolens jurisdiksjon, innebærer dessuten at vi ikke har noe reelt alternativ å søke beskyttelse hos ved eventuelle mottrekk fra EUs side. Frihet innebærer i dette tilfelle også fravær av rettsbeskyttelse. Vårt alternativ er domstolen i Haag som i så fall skal overprøve EUs tiltak i forhold til svært vage og vide rammer som avtalen setter.

Avtalen endres også uten at norske myndigheter engang har formelle muligheter til å reservere seg mot det. Saken om den differensierte arbeidsgiveravgiften er eksempel på dette. EFTAs overvåkningsorgan har her basert seg på en tolkning av statsstøttereglene som ligger helt i fronten av utviklingen, også i forhold til Kommisjonens linje. De to organene driver en utvikling av reglene for å fange opp stadig flere deler av den offentlige politikken. En tilsvarende linje har vært ført av Kommisjonen innen energisektoren, selv om dette ikke i første omgang får så stor betydning for Norge, som allerede på egen hånd har liberalisert kraftmarkedet. Men det viser poenget om at avtalens regler utvikler og endrer seg gjennom opptreden til organer innen EU og EØS som norske myndigheter ikke har innflytelse på.

Tolkningen av eksisterende regler påvirkes også av de endringer EU har gjennomgått ved Maastricht og Amsterdam. Så lenge norske myndigheter generelt opprettholder målet om et dynamisk EØS med like regler, må de lydig følge etter. Her endres med andre ord avtalen gjennom prosesser som norske myndigheter ikke har formell innflytelse på, og heller ikke reelle muligheter for å påvirke. Når det gjelder endringer i de sekundære regler har avtalen regler om innflytelse under forberedelsesprosessen. Selv om Norge ikke har stemmerett i de avsluttende faser, har vi en viss påvirkningsmulighet under forberedelsen. Norske myndigheter viser stor aktivitet og dyktighet i utnyttelsen av disse. Annerledes er det med de endringer som følger av traktatendringsprosesser. Her har Norge ingen rettigheter under forberedelsen, og de reelle muligheter til å øve innflytelse er ikke-eksisterende. Norge regnes i disse sammenhenger som en helt utenforstående part.

Vår formelle suverenitet hevdes også å være sikret ved at det er norske myndigheter som har hånd om virkningene av avtalen internt i norsk rett. Også dette er imidlertid en myte. EFTA-domstolen har fastslått at staten kan bli erstatningsansvarlig for manglende eller feilaktig gjennomføring av EØS-avtalens regler. Og det fremgår av avtalen at norske domstoler må gjøre sitt for å rette opp feil som måtte være begått av Stortinget og forvaltningen. Det som gjenstår er at Stortinget fortsatt står fritt til å bestemme uttrykkelig at en EØS-bestemmelse ikke skal få virkning internt, eller at en norsk regel Stortinget gir skal ha forrang fremfor en bestemt tolkning av en EØS-regel. Men denne suverenitetet er ikke større enn at den samsvarer med den suverenitet f.eks. House of Lords mener parlamentet har i Storbritannia innenfor EU eller dansk Højesteret mener Folketinget har.

Alt i alt er det små forskjeller mellom den suverenitet EØS-avtalen gir, og den formelle handlefrihet EUs medlemsstater har i forhold til reglene om det indre marked. Vi kan reservere oss mot nye regler, muligens i større grad enn EUs medlemsstater, men da med uoverskuelige konsekvenser, og uten reelle muligheter for rettsbeskyttelse mot disse. Vi kan formelt råde over virkningene av avtalens regler internt, men ikke i større grad enn det myndigheter i EU-land har forbeholdt seg etter sine interne rettssystemer. Vi kan oppgi målet om tilknytning til det indre marked og trekke oss ut av samarbeidet. Her ligger en formell forskjell til et medlemskap i EU. Det kan diskuteres hvor store forskjellene reelt er. Så lenge det ikke er aktuell politikk, er vår bundethet ikke særlig mindre enn om vi hadde vært medlem av EU.

På den annen side påvirkes utviklingen av avtalen av forhold vi ikke har innflytelse på. Vi har små muligheter til å ta initiativ og øve innflytelse på utvikling av nye regler, og avtalen utvikles også gjennom prosesser hvor vår innflytelse er ikke-eksisterende. Her er både de formelle og reelle forskjeller til EU-medlemskap store.

Er prisen vi betaler i suverenitet rimelig for de fordeler vi oppnår i å stå utenfor bl.a. landbruks- og fiskeripolitikken? Svaret avhenger av hvor høyt man verdsetter friheten på disse områdene. Jeg forstår ikke at det er bedre å være lydrike på de vesentlige deler av norsk politikk og samfunnsliv som EØS-avtalen omfatter, fremfor å være likeverdig partner innenfor det videre område som omfattes av EU. Det er lettere å forstå dem som helt vil tre ut av EØS-avtalen, selv om det reiser andre spørsmål enn dem jeg har tatt opp her. For egen del er jeg ikke tilhenger av det.