Et bærekraftig EU?

I 2005 avviste franskmenn og nederlendere forslaget til forfatningstraktat som skulle forenkle spillereglene og gjøre EU mer demokratisk og troverdig. Kritikere har lenge anklaget unionen for å være tungrodd, udemokratisk og uten tilstrekkelig menneskerettighetsvern. Beslutningsreglene, som kanskje fungerte for 6 medlemsstater, måtte endres for å sikre mer effektivitet, innsyn og tillit etter utvidelsen fra 15 til 25, og nå 27 medlemsstater med til sammen 500 millioner innbyggere.

I 2001 oppnevnte medlemsstatene en gruppe som skulle anbefale hvordan unionen kunne bli mer demokratisk, mer effektiv, og gi mer innsyn. Forsamlingen, ledet av Giscard d’Estaing, hadde deltakere fra EUs organer, fra nasjonale regjeringer og parlamenter – og fra de vordende medlemsland. Dens forslag til forfatningstraktat ble justert og undertegnet av stats- og regjeringssjefene i 2004.

Den videre prosessen sporet av etter at traktaten ble avvist av et flertall av stemmegiverne i Frankrike og Nederland. Avvisningen reiste mange nye spørsmål, både om hva motstanden bygget på, og hva EU nå burde gjøre. En forenkling var uansett høyst nødvendig,

Nå har mange fattet nytt håp. Tyskland har formannskapet i EU, og i dag foreslår Angela Merkel en forenklet traktat som statslederne og nasjonale parlamenter kanskje blir enige om, uten folkeavstemninger. Forhåpentlig beholder forslaget noen av forfatningstraktatens forbedringer, og forhåpentlig vil det styrke tilliten til EU.

Menneskerettighetene fikk en fremtredende plass i den første forfatningstraktaten ved at EUs menneskerettighetscharter ble innlemmet. At menneskerettighetene slik blir mer synlige, kan styrke tilliten både i befolkningen og i medlemsstatenes forfatningsdomstoler. Der har man etterlyst slike begrensninger av EU-makten.

En ny traktat har en usedvanlig krevende utfordring: Den bør balansere på fire ulike felt samtidig.

For det første må traktaten sikre en god og stabil ansvarsfordeling, eller balanse, mellom medlemsstatene og Unionen. Forfatningstraktaten avklarte hvordan makten skulle fordeles og deles; debatten gjelder særlig hvor mye utenrikspolitikk EU skal bedrive. I tillegg til å avklare på hvilke saksområder EU skal ha myndighet, må traktaten hindre ytterligere, uønsket sniksentralisering i strid med det såkalte «subsidiaritets»- eller nærhetsprinsippet. Beslutninger bør skje så nær innbyggere som mulig. Forfatningstraktaten foreslo således at medlemsstatenes parlamenter kan anke forslag som de mener bryter nærhetsprinsippet. Kanskje sier toppmøtet nei til denne maktoverføringen til parlamentene?

En annen viktig balanse er den som bør herske mellom unionens institusjoner, særlig mellom Ministerrådet, Europaparlamentet og Kommisjonen. Forfatningstraktaten ville øke «parlamentarismen», ved at Kommisjonspresidenten velges i lys av partisammensetningen i det direkte valgte Europaparlamentet. Det ville øke demokratisk kontroll og partipolitisk konkurranse og gransking. Men kanskje forkaster regjeringslederne et slikt forslag – siden det kan svekke medlemsregjeringenes innflytelse.

En tredje balanse er den som skal herske mellom medlemsstatene innenfor EUs beslutningsorganer. Man kunne tenke at alle stater har en stemme hver uansett størrelse, eller at stemmevekten – i Ministerrådet og/eller i Europaparlamentet – fordeles i samsvar med folketallet – eller noe imellom. Det er ikke lett å si hva som er en rettferdig stemmefordeling i slike ordninger med føderale trekk. Hvordan kan alle medlemsland få passe innflytelse i forhold til folketallet, både på rattet og på bremsen? Et beslutningsdyktig EU må ikke medføre at småstatene går i stadig angst. Innbyggere i små og store stater har ulike muligheter til å bli med på den seirende side, og ulike muligheter for å blokkere skadelige beslutninger. Etter lange forhandlinger ble man enige om at Rådets beslutninger må støttes av minst 55% av medlemsstatene, minst 15 av dem, med minst 65% av EUs befolkning.

Skillet mellom små, mellomstore og store land kan virke irrelevant, for konflikter har sjelden fulgt det skillet. Men mange nye medlemsland er små, med felles behov for økonomisk støtte og felles politisk historie. En av de største konfliktene rundt forfatningstraktaten gjaldt nettopp om Spania og Polen ville gå med på å redusere sin stemmevekt. Og nå settes Merkels forhandlingstalent på prøve, for Polen vil ha omkamp.

Spillereglene i EU må også opprettholde en fjerde og like viktig balanse: Innbyggerne må velge politikere som både ivaretar befolkningen i egen medlemsstat, og folk i unionen for øvrig. EUs innbyggere må altså utvikle og vedlikeholde dobbel lojalitet og solidaritet, og balansere dem mot hverandre. Menneskerettighetsskranker og politiske partier med plattformer som dekker hele befolkningens interesser har tradisjonelt vært viktige byggestener når troverdige føderasjoner skal etableres og vedlikeholdes. En nødvendig, overgripende lojalitet kan vi også håpe på i EU, men det krever altså synlige menneskerettigheter, og at folkevalgte har en synlig innflytelse på EUs politikk.

Noen vil advare mot å øke den demokratiske kontroll, fordi kontrollen kan bli så omfattende at den svekker en effektiv og målrettet styring. Dette er feil, av minst to grunner. Måleffektivitet er et gode kun dersom målene er forsvarlige. EUs målsettinger, så som økonomisk vekst, internasjonal bistand, menneskerettigheter og likestilling, må presiseres og avstemmes. Det krever både offentlig diskusjon og demokratiske beslutninger. For det annet må innbyggerne kunne kreve mer av sine myndigheter – også av EU – enn bare at målene innfris. Bærekraftig oppslutning over tid krever nemlig at befolkningen også kan ha tillit til at målene nås. En politisk orden vinner slik tillit når den gir muligheter for innsyn og kritisk gransking, fra opposisjonspartier, forskere og medier. For at toppmøtet skal lykkes – ikke minst i deltakernes egne øyne – er det ikke nok at man enes om en traktat. For at traktaten skal lykkes – ikke minst i innbyggernes øyne – bør den derfor beholde viktige deler av den avviste forfatningstraktaten: En sterk posisjon for menneskerettigheter, samt økt innsyn og innflytelse for nasjonale og europeiske folkevalgte.

Alternativet er at befolkningene fortsetter å spørre om EU virkelig har og bruker sin makt for å ivareta og fremme unionsborgernes beste interesser.

Uten at noen kan gi troverdige svar.

Noen vil advare mot å øke den demokratiske kontroll, fordi kontrollen kan bli så omfattende

at den svekker en effektiv og målrettet styring.