Et motsetningsfylt velferdsprogram

I Norge har attføring i 50 år vært en del av den alminnelige velferdspolitikken og yrkesrettet attføring et viktig element i aktiv sysselsettingspolitikk. At attføring i Norge etter mønster fra England ble tett knyttet til arbeidsmarkedssektoren, må vi tro også har sammenheng med at det i den nære etterkrigstid alt var utformet en sysselsettingspolitikk og etablert en arbeidsmarkedsetat med lokale institusjoner knyttet til kommuneenhetene.

De første attføringstiltak etter krigen ble av myndighetene begrunnet ut fra et sosialt og moralsk standpunkt: rett og plikt til arbeid for alle, produktivt arbeid som en forutsetning for selvrespekt og almen respekt samt behovet for kollektiv innsats i gjenreisningsarbeidet. Bistand gjennom arbeidsformidling ble ansett som det avgjørende og avsluttende attføringstiltak. Følger av sykdom og helsesvikt ble imidlertid oppfattet som hovedårsakene til yrkeshemming, og behandling av helse- og funksjonssvikt som nødvendige forutsetninger for videre yrkesrettet attføring. Begrepene «yrkeshemming» og «funksjonshemming» ble å forstå som et samspill mellom individuell presentasjonsevne og de ytre forutsetninger for produktivt arbeid.

Yrkesrettet attføring omfatter altså flere samordnede og målrettede medisinske, pedagogisk-psykologiske, arbeidsmarkedsrettede og sosiale tiltak med sikte på å føre yrkeshemmede tilbake til eller inn i arbeidslivet.

Et særpreg ved utviklingen av yrkesattføring i Norge var at medisinere fra den første tid fikk en dominerende innflytelse, som de beholdt inntil i 1970-årene. Dette hadde sammenheng med at initiativ ble tatt av politisk innflytelsesrike leger, som hadde fått impulser under og etter krigen i Storbritannia og USA, bl.a. helsedirektør Karl Evang, overlege Galtung Hansen og dr. Gudmund Harlem, som i 1958 også ble sosialminister.

«Registreringssentralen for omskolering» av tuberkuløse pasienter som kom fra handelsflåten og fra tyske KZ-leirer ble opprettet i 1948. Denne ble senere til Statens attføringsinstitutt i Oslo. En helhetlig vurdering og opptrening av arbeidsevne fra medisinsk og yrkesrettet synsvinkel ble hovedoppgavene både her og ved de to senere institutter i Bergen og Trondheim.

Koblingen av attføring til trygdesystemet fra 1962 må antas å ha bidratt til at en målrettet arbeidsformidling ble nedprioritert i mange attføringssaker. Attføringsforsøk som vilkår for trygd fikk i folks bevissthet karakter av sanksjonerende tiltak, og arbeidskonsulentene fikk seg pålagt tidrøvende kontrolloppgaver i fylkesnemndene som ble ledet av fylkeslegene.

Etter 1970 iverksatte Arbeidsdirektoratet imidlertid stadig flere omfattende attføringstiltak. Det ble etablert et fjerde attføringsinstitutt i Tromsø med en mer yrkesrettet driftsmåte enn de tidligere. Direktoratet iverksatte også etterhvert en rekke andre tiltak som vernet arbeid, yrkesrettet trening, utdanningsprosjekter og bedriftsintern attføring med forholdsvis oppmuntrende resultater.

I 1978 ble attføring i sin helhet overført til Arbeidsdirektoratet og fullstendig integrert i den ordinære arbeidsformidling. I 1980-årene foretok deretter direktoratet en gradvis nedbygging av hele den tidligere organisasjonen med all dens kompetanse. Dette fant sted i en politisk-ideologisk periode da alle særomsorger og -ordninger skulle fjernes. Som en følge av denne omlegging ble yrkesrettet attføring avprofesjonalisert, etatsopplæringen ble nedlagt, forsknings- og utviklingsarbeid avsluttet, og de nære kontaktene med andre fagmiljøer i universiteter og høgskoler svekket.

Etter denne «kulturrevolusjonære» og nærmest totale rasering av institusjoner og kompetanse i 1980-årene, oppstod behovet for en nyordning i begynnelsen av 1990-årene. Vi fikk «Attføringsmeldinga», med lansering av «arbeidslinja» - i kontrast til «trygdelinja». Attføring ble løst fra trygdeetaten med dens medisinske innflytelse og dens overprøvingsansvar. «Behandling», «omsorg» og individuell oppfølging var ikke å anse som arbeidsmarkedsetatens ansvar. Fokuseres der for meget på klienten, antas det å oppstå risiko for «klientifisering» som igjen bidrar til hjelpeløshet, blir det hevdet.

Arbeidsformidling av de «formidlingsklare» ble fortsatt ansett som det viktigste attføringstiltaket og etatens hovedansvar. Etaten fikk et stort antall nyansatte for dette formålet. Virksomheten skulle være arbeidsrettet - ikke individrettet. Helseproblemer og andre personlige problemer skulle være ryddet av veien, medisinsk rådgiving ble ansett for unødvendig, men en viss psykologisk og pedagogisk bistand ble ennå opprettholdt gjennom de psykologiske rådgivningsinstitusjonene «ARK».

Trygdeetaten beholdt imidlertid finansieringsansvaret for den enkeltes livsopphold gjennom ordningen med attføringspenger, mens de øvrige forutsetninger skulle være avklart innen Arbeidsformidlingen overtok pasienten/klienten/«kunden».

Det skarpe skillet som da oppstod mellom de to etatene må sies å ha vært svært uheldig sett i et helhetsperspektiv. Samarbeidet mellom etatene og klienten i basisgruppene har ikke vært effektivt. Stadig sendes klienter tilbake til trygdeetaten, fordi uerfarne tjenesteansatte ved arbeidskontorene uten kunnskaper om menneskebehandling og uten adgang til medisinsk konsulenthjelp står villrådige og utrygge overfor de helsemessige problemer som mange funksjonshemmede uunngåelig bærer med seg.

De mange nyere attføringstiltak: arbeidsforberedende trening, arbeidsmarkedsopplæring, arbeid med bistand etc. har ikke redusert tallet på nye uførepensjonister. Samtidig er det stadig økende antall uføretrygdede i yngre alder et sikkert kjennetegn på at attføringstjenestene ikke oppfyller de velferdspolitiske mål.

Ingen bestrider arbeidsmarkedsetatens overlegne kompetanse i sysselsettingsspørsmål. Etatens snevre attføringsideologi er til en viss grad også relevant i arbeidet med helsefriske arbeidssøkende med lettere funksjonshemminger. Prinsippene er imidlertid uholdbare ved mer kompliserte former for psykososiale og andre former for kronisk helsesvikt. Det tradisjonelle syn på forutsetningene for etatens attføringsbistand - at den medisinske utredning og behandling skal være avsluttet - har ingen forankring i den praktiske virkelighet. Mange arbeidssøkende med marginal arbeidsevne er også personer med livslange helseproblemer. Arbeidssøkende med multihandikap og psykososiale problemer er i sannhet også i behov av omsorgsrettede tiltak og helsefaglig tilsyn både under attføringsprosessen og mange også under hele sitt arbeidsliv. Ut fra etatens syn vil en da si at dette ikke er vår oppgave.

Det bør kanskje også fortsatt være slik: attføringssektoren innen arbeidsmarkedsetaten bør kanskje bare dekke den sterkt avgrensede formidlings- og kvalifiseringsfunksjon i den yrkesrettede prosess. Men da må det skapes klarhet over hvor grensen går, og hos hvem ansvaret ligger for å skape sysselsetting, trygghet og livsinnhold for de store marginale gruppene som er for svake til å få hjelp av Arbeidsformidlingen, men er for friske til å bli tilstått uføretrygd.

I et teknisk-økonomisk system der produktivitet er det høyeste mål, men der arbeidskraften er den mest fordyrende produksjonsfaktor, og man av den grunn søker å eliminere den så langt som mulig, kan en attføringsideologi som her beskrevet, fortone seg lite konsekvent. At yrkesrettet attføring idag ikke når de oppsatte mål, skyldes derfor neppe alene nye helseproblemer, men også at ambisjoner og forventninger til resultater ikke står i forhold til hva som er realistisk å oppnå med ressurssvake mennesker i det postindustrielle velferdssamfunn. Muligens vil fremtidens attføringsvirksomhet ta sikte på helt andre mål enn produktivt lønnsarbeid. Men andre normer og verdier kan da være nødvendige.

Arbeidsdirektøren reflekterte for en tid siden over den latente arbeidskraft som trolig finnes blant det store antall delvis uføretrygdede og som burde kunne bringes tilbake til arbeidslivet.

Han bekymrer seg nå også med rette for det store antall yngre uføretrygdsøkere med belastningslidelser og lettere psykiatriske tilstander som ansees utilstrekkelig behandlet i helsevesenet og som det burde kunne finnes plass til på et arbeidsmarked med stor etterspørsel.

Samfunnsutviklingen har riktig nok medført nye helseplager: mangelfull mestring av belastende livssituasjoner, depresjon, angst, somatisering, stressreaksjoner, livsstils- og «samsykdommer». Det er påvist en nær sammenheng mellom prestasjonspress, svikt i det sosiale nettverk og helsesvikt. Vi vil måtte definere helse som en del av en helhet hvor arbeid, kunnskap, fellesskap, menneskelighet og moralsk ansvar alle har sin plass. Attføringssektoren syns lite forberedt på å møte disse nye former for helsesvikt. Det gjelder også et økende antall unge sosialt funksjonshemmede som nå er kommunens hovedansvar. Skal yrkesrettet attføring bli et reelt tilbud også for disse nyere grupper funksjonshemmede, må en autoritær og byråkratisk arbeidsmarkedsetat frigjøre seg fra en del doktrinære prinsipper. Etatsopplæring må styrkes, pilotprosjekter startes, samarbeid med forskningsinstitusjoner gjenopptas, individbasert kvalitetskontroll innføres, og nye veier for tverrfaglig og tverretatlig samarbeid forsøkes. Det må erkjennes at det ikke er nok at formidlerne har kunnskap som er arbeidsrettet, men at det i formidlingsprosessen også trengs menneskekunnskap og evne til tverrfaglig samarbeid. På en slik fornyet bakgrunn kan og bør attføring under arbeidsmarkedsetatens ledelse bli en velferdsfaktor som forener både sosialpolitiske og arbeidsmarkedspolitiske hensyn.