Etter Bali

Etter at Australia valgte en Kyotovennlig regjering er det enda klarere enn før at USA er isolert, og at landet nå sitter på nøkkelen til låse opp den fastlåste situasjonen i de internasjonale klimaforhandlingene. Det kommer neppe til å skje under de pågående forhandlingene på Bali.

Av enkelte er Balimøtet beskrevet som et være eller ikke være for det internasjonale klimasamarbeidet. USA er tilsynelatende mer villige enn tidligere til å gå inn i reelle forhandlinger om en avtale etter at Kyotoprotokollen utløper i 2012. Men amerikanernes posisjon om ikke å forplikte seg folkerettslig til utslippsreduksjoner er uendret. Dette er det vesentlige hinderet for å få i stand en avtale etter 2012 som kan legge grunnlaget for globale utslippsreduksjoner i det omfang som er nødvendig.

Det interessante spørsmålet er derfor om USA vil endre sin posisjon tidsnok til å rekke 2012-fristen.

Et av de viktigste formålene med et forpliktende internasjonalt samarbeid slik det er utformet under Kyotoprotokollen, er å få fastsatt en global kostnad på utslipp av drivhusgasser. Kvotehandelssystemet er mekanismen som er brukt å få fastlagt en slik kostnad. Effektene av de mange tiltak og virkemidler som er aktuelle for å løse klimaproblemet vil forsterkes når det blir dyrere å bruke olje, kull og gass. Dette er helt avgjørende for å få løst klimaproblemet.

Det er innlysende at en CO{-2}-kostnad vil utgjøre en økonomisk byrde. For å unngå ulike konkurransevilkår mellom landene må derfor flest mulig land slutte seg til kvotehandelssystemet. Skal det internasjonale klimasamarbeidet legge grunnlaget for de omfattende utslippskuttene som er nødvendige, må en avtale etter 2012 være bredere (flere land må med), dypere (lang større forpliktende utslippskutt) og lengre (lengre avtaleperiode) enn den nåværende Kyotoavtalen.

Når Bush-administrasjonen tar til orde for frivillige utslippsreduksjoner (aspirational goals) er det lite troverdig. Det er vanskelig å se for seg et system der de enkelte landene av ren idealisme skulle kutte sine utslipp med påfølgende økonomiske byrder uten å gjøre det betinget av hva andre land gjør. Et slikt system må bygge på en tillit mellom landene som ikke eksisterer i dag.

Riktignok har EU sagt at de vil gå videre alene, men det er lite trolig at de vil gå alene så langt som det er nødvendig å gå. EU skal ha all ære av at de har reddet det internasjonale klimasamarbeidet, og de er i ferd med å vedta en ambisiøs klimapolitikk med konkrete handlinger. Men allerede nå ser vi imidlertid at EU beskytter sin egen industri når de innfører en klimapolitikk. Utslippskvotene blir delt ut gratis, og det svekker effekten av kvotehandelssystemet. Målsettingen til EU er kutt på 20 prosent i 2020, men de lokker med 30 prosent dersom andre land (les USA) blir med. Uten at USA påtar seg tilsvarende byrder er det lite sannsynlig at EU ensidig vil gjennomføre utslippskutt i et så stort omfang at de vil kunne påføre egen industri og økonomi skader.

Bush-administrasjonens posisjon hindrer derfor et bredt og langsiktig samarbeid i den rike verden om bindende og dype kutt i utslippene. Så lenge denne situasjonen eksisterer kan de fattige landene lene seg tilbake og med rette hevde at de ikke vil gjøre noe med sine utslipp før de landene som har de største utslippene per capita viser gjennom handling at de tar situasjonen på alvor. USA er altså nøkkelen til både å få på plass forpliktende utslippsreduksjoner mellom de rike landene og å få med de fattige landene i samarbeidet.

Samtidig som USA er bremseklossen i det internasjonale klimasamarbeidet, er den pågående utviklingen i landet det mest oppløftende som skjer i klimaspørsmålet for tiden. På delstatsnivå, i det private næringsliv, i frivillige organisasjoner, og i byene, er det på gang en holdningsendring som resulterer i konkrete handlinger uavhengig av det føderale nivået. For eksempel er det nå 15 delstater som har innført eller planlegger å innføre kvotehandelssystem à la Kyoto (Cap and Trade).

Tilsvarende endring skjer i Kongressen der det er lagt fram flere forslag til klimalover det siste året. Senatorene Lieberman (uavh., men støtter demokratene) og Warner (rep.) har sydd sammen disse forslagene til ett forslag om en «American Climate Security Act». Loven innebærer innføring av et kvotehandelssystem som vil gi 60-70 prosent kutt i de amerikanske utslippene i 2050 i forhold til 2005. Mange mener det er gode sjanser for at loven blir vedtatt av Kongressen innen få år. Vi må huske på at det var amerikanerne med sin forkjærlighet for markedsmekanismer som introduserte et kvotehandelssystem da Kyotoprotokollen ble framforhandlet for 10 år siden. De har svært gode erfaringer med et tilsvarende system for å redusere utslippene av svovel (sur nedbør) fra sine kullkraftverk som ble introdusert for 15-20 år siden.

Disse endringene, sammen med det faktum at Bush-administrasjonen skiftes ut neste år, gir grunn til håp om endring i den amerikanske forhandlingsposisjonen tidsnok til å få på plass en ny avtale som kan etterfølge Kyotoprotokollen. Likevel må det advares mot for stor optimisme. USA har lang tradisjon for ikke å påta seg internasjonale forpliktelser som ikke likner på nasjonal lovgivning. Det kan godt skje at USA vil stå utenfor det internasjonale samarbeidet inntil slik lovgivning er på plass – og det kan ta flere år.

Det er interessant å merke seg at i løpet av 10 år har klimaposisjonen til partene i det føderale styringssystemet i USA snudd trill rundt. I 1997 dro den klimavennlige visepresidenten Al Gore til Kyoto for å undertegne protokollen. Med seg i bagasjen hadde han en enstemmig resolusjon fra Senatet som i praksis innebar en fullstendig avvisning av Kyotoprotokollen. På Bali stiller Kongressen med en stor delegasjon som denne gang representerer en langt mer klimavennlig folkeforsamling, mens den amerikanske administrasjonen nå er bremseklossen.

Selv om USA skulle vedta en offensiv nasjonal klimapolitikk med innføring av et kvotehandelssystem, er det langt fra sikkert at de vil gå inn i et forpliktende samarbeid med andre land under FN-paraplyen, som Bali er en del av. Mange eksperter på amerikansk politikk mener det godt kan hende at USA gjennomfører sin klimapolitikk uavhengig av FN. Hva kan komme til å skje da? Får vi ett nordamerikansk og ett europeisk kvotehandelssystem, er det sannsynlig at de vil samarbeide. Allerede nå ser vi at det er formell kontakt for erfaringsutveksling mellom det europeiske systemet og de som utvikles på delstatsnivå i USA. Uansett om USA utvikler sitt eget system eller blir med på FNs, vil et europeisk og nordamerikansk kvotemarked til sammen ha stor markedsmakt. Om det er ønskelig, er makten trolig stor nok til å påtvinge andre land utslippsreduksjoner gjennom bruk av tollbarrierer og tvungent kvotekjøp. Dette må i så fall harmoniseres med WTO, og det vil ligge en fare for handelskrig og konflikt dersom et slikt forløp får utvikle seg.