EU - Mellom internasjonal organisasjon og statsdannelse

Hvordan EU best kan karakteriseres er omstridt, politisk såvel som faglig. Noen betrakter EU langt på vei som en fortsettelse av den klassiske internasjonale politikk. Andre mener EU i økende grad tar form av et politisk system i seg selv, kjennetegnet ved politiske valg, interessegruppeaktivitet, autoritative vedtak og byråkratisk iverksetting av politikken. I vurderingen velger jeg å fokusere på den institusjonelle oppbygningen og dens konsekvenser for de beslutninger som treffes. Alternativt, eller helst i tillegg, kunne en sett på hvilke saksfelter EU tar hånd om. I hvilken grad et sett av territorier kan sies å inngå i en union reflekteres i i hvilken grad interessene til disse territoriene som sådanne har et organisert uttrykk i unionens sentrum. I svakt "unioniserte" systemer vil således organisasjonsstrukturen sentralt i hovedsak fokusere på skillelinjer mellom del-territoriene. I sterkt "unioniserte" systemer derimot vil den institusjonelle oppbygning på sentralt nivå ikke primært avspeile den territorielle inndeling av unionen. Den typiske internasjonale organisasjonen er et eksempel på et svakt "unionisert" system der del-territorienes formelle representanter (dvs. de nasjonale regjeringene) opptar plassene i "den lovgivende forsamling". Den klassiske enhetsstaten (som f.eks. Norge) er på den andre siden prototypen på et sterkt "unionisert" system der del-territoriene (dvs. regionene) som sådanne nesten ikke kommer organisatorisk til uttrykk på sentralt hold. Representantene i den lovgivende forsamling (parlamentet) er primært representanter for politiske partier, og bare dernest (uformelle) distriktsrepresentanter. I tillegg kommer at den utøvende makt (regjeringsapparatet) som absolutt hovedregel er organisert etter sektorielle og funksjonelle kriterier. Det er partitilhørighet og departementstilknytning som først og fremst styrer statsrådenes handlemåte. Embets- og tjenestemenns geografiske bakgrunn synes ikke å påvirke deres karrieremuligheter eller funksjonsmåte.

Føderalstatens institusjoner på sentralt nivå uttrykker et mer balansert forhold mellom territorielle og ikke-territorielle interesser, selv om ikke-territorielle hensyn har noe forrang. Det er spesielt tokammer-systemet i den lovgivende forsamling som reflekterer denne balansen. Spesielt interessant er den tyske modellen der representanter for del-territorienes (delstatenes) regjeringer utgjør annetkammeret (Forbundsrådet), hvis samtykke er nødvendig for lovvedtak som berører delstatene. Delstatene har sine faste delegasjoner ("ambassader") i hovedstaden, og det avholdes jevnlig konferanser bestående av regjeringssjefene i delstatene, samt forbundskanseleren. I førstekammeret Forbundsdagen er det derimot, som i andre parlamenter, først og fremst partitilknytningen som avgjør representantenes handlemåte. Det føderale regjeringsapparatet er som i enhetsstaten sektorielt og funksjonelt spesialisert, og igjen er partitilhørighet og departementstilknytning viktigst for å forstå regjeringsmedlemmenes beslutninger. Befolkningsfordelingen mellom delstatene skal reflekteres i rekrutteringen av embets- og tjenestemenn til sentraladministrasjonen. Det er likevel ingenting som tyder på at dette får betydning for deres handlemåte i beslutningsprosesser.

EU kan også sies å ha to kammer i den "lovgivende forsamling", nemlig Rådet og Europaparlamentet (EP). Rådet formidler i sin struktur interessene til del-territoriene (nasjonalstatene) som sådanne, slik den tradisjonelle internasjonale organisasjonen gjør det. Men til forskjell fra i denne vedtas lover (direktiver m.m.) i Rådet i økende grad ved hjelp av flertallsbeslutninger, som i det tyske Forbundsrådet. Medlemslandene har sine permanente delegasjoner i Brussel, og avholder regelmessig konferanser bestående av regjerings- eller statssjefene, samt Kommisjonens president. Representantene til EP har fra 1979 av blitt valgt direkte av folket i medlemslandene. I likhet med hva som er tilfelle i nasjonale parlamenter synes det først og fremst å være partitilknytningen, her tilknytningen til såvel nasjonale som transnasjonale partier, som best forklarer representantenes adferd. Den politiske høyre-venstre-dimensjonen synes i økende grad å fremstå som den dominerende skillelinjen i EP. Over tid har EP beveget seg fra å være en rent rådgivende instans til å bli en forsamling hvis samtykke i økende grad kreves. Vurdert utfra innflytelse er det imidlertid fortsatt mest treffende å betegne Rådet som førstekammeret, og EP som annetkammeret.

Europakommisjonen kan ses på som regjeringsapparatet (den utøvende makt) i EU. Som i ulike nasjonalstater er arbeidsdelingen mellom ulike "departementer" (generaldirektorater) gjort etter sektorielle og funksjonelle kriterier. Både for kommisærer og tjenestemenn gjelder det at de ikke skal motta instrukser fra medlemslandene. Når det gjelder den politiske ledelsen (kommisærene) er det likevel et par organisasjonstrekk som avviker fra det vi finner i enhetsstaten og føderalstaten. For det første kommer del-territorienes (de nasjonale regjeringenes) interesser til syne gjennom utnevnelsesprosedyren ved at det er disse som nominerer kandidatene og ved at hver land er sikret minst en kommisær hver. For det andre har den forholdsvis lille staben av personlige (politiske) rådgivere (cabinet) som hver kommisær har til rådighet så langt nesten bare bestått av vedkommende kommisærs landsmenn. Over tid ser en imidlertid klare tegn på at de nasjonale regjeringenes grep over kommisjonskollegiet er i ferd med å svekkes. Lederen av kollegiet, kommisjonspresidenten, har (i Amsterdam-traktaten) fått større innflytelse over utnevnelsen av de andre kommisærene, og over hvordan saksfeltene skal fordeles mellom disse. I tillegg har Prodi-kommisjonen bestemt at de politiske rådgiverne skal rekrutteres multi-nasjonalt og få mindre anledning til å involvere seg i generaldirektoratenes arbeid. Det at EP ifølge Maastricht-traktaten skal gi sitt tillitsvotum til en ny kommisjon, og er gitt anledning til å avsette den, kan tolkes som "pre-parlamentariske" trekk. Ved at EP kan legitimere eller "delegitimere" kommisjonskollegiet selvstendiggjøres samtidig "EU-regjeringen" fra del-territoriene (nasjonalstatene) som sådanne. Kimen til ytterligere parlamentarisering ligger i EP's resolusjonsvedtak fra januar 1999 der det heter at det bør være en sterk sammenheng mellom resultatet av valget til EP på den ene siden og sammensetningen av kommisjonskollegiet og dets program for valgperioden på den andre. Når det gjelder tjenestemannskorpset har antallet midlertidige stillinger og "utlånte" tjenestemenn fra nasjonale forvaltninger blitt kraftig redusert over tid og er nå i klart mindretall. Prodi-kommisjonen har gjort det klart at ved ansettelse og forfremmelse skal faglige kvalifikasjoner alene være utslagsgivende selv om en, som i tysk sentraladministrasjon, skal tilstrebe representativitet i forhold til del-territoriene. Som for kommisjonskollegiet peker reformene ganske entydig i en bestemt retning: de nasjonale regjeringenes grep svekkes gradvis over tid. Det er lite grunnlag for å knytte tjenestemennenes handlemåte i beslutningsprosesser til deres nasjonale bakgrunn.

I denne artikkelen har jeg valgt å fokusere på den institusjonelle oppbygningen og dennes konsekvenser for beslutningsprosessen. Til forskjell fra den internasjonale organisasjonen og enhetsstaten, men i likhet med føderalstaten, er en viss balansering av territorielle og ikke-territorielle organisassjonstrekk karakteristisk for EU. Til forskjell fra føderalstaten har antagelig ikke de ikke-territorielle komponentene et "overtak". Dette kan først og fremst tilskrives EU's "omvendte" tokammer-system samt måten kommisjonskollegiet utnevnes på. Så langt synes imidlertid retningen på utviklingen å ha vært ganske entydig: de ikke-terrritorielle organisasjonstrekkene har gradvis styrket seg.