Færre statsrådsvedtak

En våken journalist i Aftenposten grep for en tid siden fatt i det faktum at antallet saker som avgjøres av kongen i statsråd her i landet er blitt mer enn halvert i løpet av de siste ti år - fra over 3000 regjeringsvedtak i 1988 til under 1500 i 1997 (Aftenposten 24.05.1998). Fallet var nokså kontinuerlig i de sju årene fra 1988 til 1995, men ser deretter ut til - foreløpig - å ha stabilisert seg på dagens nivå.

Flere forhold nevnes som forklaring på utviklingen. Nåværende departementsråd Bjørn T. Grydeland nevner tilfeldigheter i forbindelse med regjeringsskifter som noe av forklaringen. Tidligere departementsråd Dag Berggrav antar at dette kan være resultatet av en bevisst politikk: Det illustrerer at regjeringen i stor utstrekning har ønsket å delegere myndighet til departementene. Tidligere statsminister Kåre Willoch er inne på det samme - han ser det som en uproblematisk rasjonalisering, og angir som hovedforklaring at visse typer saker ikke lenger behøver å behandles i statsråd. Forsker Øyvind Grøndahl ved Universitetet i Bergen peker på en annen side av fenomenet, nemlig at Stortinget dermed får færre saker å forholde seg til.

Nå er desentralisering og delegering av avgjørelsesmyndighet noe som har foregått omtrent like lenge som Norge har eksistert som mer eller mindre selvstendig stat - altså siden 1814. Utviklingen på 1900-tallet er i dette lange tidsperspektiv likevel så enestående at det fortjener å bli sett nærmere på. Undertegnede har nettopp, i forbindelse med et administrasjonshistorisk arbeid foretatt en opptelling av antallet regjeringsvedtak årlig fra 1815 til 1955. Den viser at tallene aldri i hele dette lange tidsrommet har vært lavere enn nå. Fra 1815 til 1870 lå antallet regjeringsvedtak årlig stort sett mellom 2500 og 3000, deretter har det med enkelte unntaksår svingt mellom 3000 og 4000. Ifølge Aftenpostens opplysninger ser det ut til at dette nivået holdt seg fram til 1988. På bakgrunn av den voldsomme vekst i statlig aktivitet som har funnet sted siden 1814, er denne økningen bemerkelsesverdig svak, og skyldes opplagt en stadig utsondring av saksfelter fra regjeringsnivå nedover og utover i forvaltningsbyråkratiet.

Artikkelen fortsetter under annonsen

Fallet etter 1988 fortoner seg som et radikalt brudd med denne langtidstrenden. Bare en gang tidligere i vår historie har endringene vært like kraftige i løpet av så få år, nemlig under Gunnar Knudsens venstreregjering under og like etter første verdenskrig - men da var bevegelsen motsatt . Toppunktet ble nådd i 1918 med over 5500 statsrådsvedtak det året. Innen 1924 var en atter tilbake til et «normalnivå» på omkring 3000. Forrige lavpunkt må en helt tilbake til 1861 for å finne - da lå antallet på det samme som i 1990, nemlig omkring 2500. Skjøter en Aftenpostens tall for 1988 og 1997 på mine tall for perioden 1820- 1950, får en et diagram som ser slik ut (unntaksåret 1940 er byttet ut med 1939):

(Se grafikk)

Figuren gir et noe fortegnet bilde opp mot vår tid, fordi tjueniårsperioden 1950- 1988 er sammenholdt med tiårsperioden 1988- 1997. Endringene i førstnevnte periode er altså langt svakere og endringene i sistnevnte langt sterkere enn det ser ut til. Det er likevel ikke vanskelig å se at det på 1990-tallet har foregått noe som indikerer en betydelig endring i norsk statlig administrativ praksis.

Det kan gjøres en rekke tanker om dette. Jeg skal nøye meg med å nevne to forhold. Det er for det første en grense for hvor mange saker et regjeringskollegium kan makte å behandle på noenlunde forsvarlig vis. Delegering har vært en dyd av nødvendighet. Fram til 1940 besto de vekslende norske regjeringer gjerne av ti medlemmer. Vår aller første regjering som ble dannet i 1814 besto av elleve, mens Johan Nygaardsvolds regjering i 1935 besto av ti. Einar Gerhardsens regjering høsten 1945 gjorde et hopp til fjorten, et nivå regjeringene holdt seg på fram til midten av 1970-tallet. I dag ligger antallet på omkring tjue. Med andre ord, med dobbelt så mange statsråder som før 1940 fattes det bare halvparten så mange vedtak i statsråd etter 1995.

Det andre forholdet gjelder veksten i antallet ansatte i regjeringskontorene. Det sier seg selv at økningen i statlige arbeidsoppgaver over det lange tidsspennet vi her snakker om, nødvendigvis har medført en kraftig økning i antallet ansatte i sentraladministrasjonen. Dersom vi bruker Statskalenderen som kilde, finner vi ut at anntallet ansatte i regjeringskontorene i 1815 var siger og skriver 53 personer. Tretti år senere hadde det økt til 226, og i 1905 besto regjeringskontorene av i underkant av 500 ansatte. Dette tallet fordoblet seg i løpet av de neste seksti år, slik at antallet i 1965 var kommet opp i vel 1000. Men så skjer det noe: i løpet av de neste tretti år blir antallet nesten tredoblet til tett oppunder 3000 i 1995. Vi snakker hele tiden om de ansatte i regjeringskontorene, og holder alle ytre etater som har vokst fram - som direktorater og ulike andre organer - utenfor.

Sammenholder en alt dette, ser det ut til at vi er vitne til en massiv overføring av offentlig beslutningsmyndighet fra politiske organer til byråkratiet. Et sterkt voksende administrativt byråkrati overlates et stadig større arbeidsområde. Dette er en utvikling som har akselerert på 1990-tallet, og later ikke til å være et tilfeldig fenomen, med kortvarige og forbigående virkninger. Det ser ut som en trend. Og det har selvsagt ikke kunnet skje uten såvel de skiftende regjeringers som de skiftende stortings vilje.

Jo færre saker som passerer statsråd, jo færre saker har de folkevalgte anledning til å bli kjent med. Slik er vårt konstitusjonelle system. Dessuten ser det ut til å være enighet innen den statsrettslige ekspertise om prinsippet Stortinget kjenner bare statsrådet . Hvordan dette statsrettslige prinsipp er blitt til, skal være usagt. Det var neppe en slik tolkning stortingsopposisjonen tenkte seg da den på 1880-tallet tvang statsrådet til å innfinne seg i Stortinget. Snarere var det vel slik at man syntes at Stortinget i det minste måtte kjenne statsrådet. Når så statsrådet vet mindre og mindre, blir det samtidig et stadig mindre interessant bekjentskap, sett fra Stortingets side. Det melder seg altså her et naturlig spørsmål: når regjeringen overlater beslutningene til sitt administrasjonsapparat, hvor blir det da av Stortinget?

Prinsippet om at Stortinget bare kjenner statsrådet, gjelder imidlertid ikke uavkortet. Statens pengebruk er som kjent undergitt en nitid og detaljert konstitusjonell kontroll gjennom Riksrevisjonen. Det er et ganske spennende faktum her at også dette var noe som måtte kjempes fram over lang tid og under konservativ motstand. Den konstitusjonelle detaljgransking av statlige regnskaper slo faktisk ikke fullt gjennom før i 1938, ved stortingsbeslutning 4. mars det året om statens revisjonsvesen. Tidligere ble noe slikt ansett som direkte grunnlovsstridig av konservative statsrettslærde, med professor T.H. Aschehoug som den fremste. Det prinsipp som han forfektet under forfatningsstriden i 1870- og 1880-årene, kan best oppsummeres på følgende måte: «Stortinget kjenner bare Finansdepartementets hovedbøker.»

Hvilke konsekvenser det vil ha - både for relasjonene mellom statsmaktene og for det norske forvaltningssystem og dets virkemåte - at stadig færre saker avgjøres i statsråd, vil neppe være mulig å oppdage før også 1990-årene kan sees i historisk perspektiv. Kanskje innføringen av høringsinstituttet - som også er et 90-tallsfenomen - er et uttrykk for at Stortinget nå selv føler at det foreligger et informasjonsunderskudd i forhold til forvaltningen og den utøvende makt?