Fattigdom og jordreform

FATTIGDOM er fortsatt et av verdens største problemer og mer enn en milliard mennesker i utviklingsland er, av FN, klassifisert som fattige. Et stort flertall av de fattige i disse landene bor i rurale områder. Småbønder og jordløse arbeidere er blant dem som er hardest rammet og deres situasjonen er preget av ustabilt arbeid og lav lønn. For disse menneskene er tilgang til eiendeler som jord, vann og kreditt en viktig nøkkel til å unnslippe fattigdom. Mye av fattigdomsproblemet i verden bunner også i en fundamental ulikhet mellom fattige og rike. Særlig når det gjelder jordfordeling kommer ulikheten innad i utviklingsland klart frem. I utviklingsdiskursen ser vi for tiden et økende fokus på begrepet ulikhet i forbindelse med fattigdomsreduksjon, og jordreformer trekkes ofte frem som en mulig løsning på ulikhetsproblemet i mange u-land.

Det har eksistert en lang debatt i det akademiske miljøet hvorvidt det er bedre å føre en vekstorientert økonomisk strategi, eller en strategi bygd på fordeling når det gjelder utviklingsprosessen for land i den tredje verden. Vekstorienterte strategier som devaluering av valuta, reduksjon av tollsatser og privatisering er ofte langsiktige og har til hensikt å skape flere muligheter for å øke det generelle inntektsnivået uten å provosere de rike eller middelklassen. Omfordelingsstrategier derimot, har som mål å fordele de goder som finnes, bekjempe grunnleggende ulikhet og diskriminering og dermed etterhvert danne et solid grunnlag for å skape økonomisk vekst. Større likhet endrer maktbalansen og svekker innflytelsen til store jordeiere, og omfordelende strategier er derfor ofte upopulære blant lokale eliter. Både sysselsettingsprogrammer og matvaresubsidier omfattes av denne strategien, men det er først og fremst jordreformer som er i fokus for tiden.

JORDREFORM innebærer en rettsmessig sikring av bruksrett til, og tilgang på, jord for arbeidere med for lite jord, eller for de som er jordløse. Det finnes to hovedmåter å gjennomføre jordreform på. Den ene er statsledet og sentralisert. Her griper staten direkte inn og bokstavelig talt «tar fra de rike og gir til de fattige». Ofte settes det et tak på hvor mye jord det er lov å eie, mens resten blir konfiskert og omfordelt til «verdige søkere». Når dette fungerer slik det har gjort i enkelte asiatiske stater som Kina og Sør-Korea, er det en effektiv måte å minske ulikhet på. Problemet er ofte at en slik sentralisert løsning kan treneres av mektige jordeiere som blant annet deler opp eiendommen og setter deler i slektningers navn for å beholde den. Det er heller ikke uvanlig at store jordeiere sørger for at staten bare får overta ufruktbar jord.

Aktører som Verdensbanken har i det siste gått i bresjen for en annen type reform, nemlig den desentraliserte og markedsbaserte jordreformen. Her er det markedets tilbud og etterspørsel som er det styrende prinsipp. De som eier jord velger selv om de vil selge den, og gjennom et «jordfond» kan staten støtte eventuelle fattige landløse kjøpere med et lån. På denne måten skal jorden omfordeles. Kritikken av denne typen reform er at den sterke desentraliseringen gir de lokale jordeierne for mye makt i prosessen. De kontrollerer ofte både hva slags jord som blir tilbudt og prisen på denne.

DET FINS mange argumenter for omfordelende jordreform, men de som har størst gjennomslagskraft er kanskje de som knytter økonomisk gevinst til reduksjon av ulikhet. For det første er det slik at for å øke matproduksjon i utviklingsland, gir små gårder høyere produktivitet i forhold til størrelsen på jordlappen enn store gårder. Små gårder kan også ansette flere arbeidere i forhold til størrelsen enn plantasjer, siden mye av plantasjejorden ligger i brakk til enhver tid. Dermed kommer jordreformen også de som fortsatt er jordløse til gode. Det andre argumentet går på at ulikhet hindrer økonomisk vekst, og det er vist gjennom flere studier at når ulikheten i et samfunn blir mindre, øker den økonomiske veksten. Slik sett er det rett og slett økonomisk lønnsomt for en stat å gjennomføre jordreformer som en del av en overordnet strategi for fattigdomsbekjempelse i rurale områder. At den rurale fattigdommen reduseres har også en positiv effekt på urban fattigdom, fordi presset på byene avtar når flere kan livnære seg på landsbygda.

Selv om jordreformer kan være et effektivt redskap for å redusere forskjeller, har nyere forskning vist at iverksettingsprosessen kan være en svært utfordrende oppgave for staten. Det kreves en sterk politisk vilje til å bekjempe motstand fra store jordeiere og til å mobilisere byråkratiet under iverksettingen. Det er også essensielt at kvinner, som bare eier 2 % av all jord i utviklingsland, prioriteres i denne prosessen, slik at de ikke blir den tapende part når goder omfordeles eller privatiseres. Det viser seg at tradisjonelt sett har ikke-demokratier med svært sentraliserte maktstrukturer, som kommunistiske stater og militærdiktaturer, lykkes bedre med gjennomføringen av jordreformer, spesielt når de i tillegg har samarbeidet med desentraliserte krefter. For eksempel ble jordreformer i Kina faktisk gjennomført av aktører i lokalsamfunnet, mens de i Sør-Korea ble iverksatt av personer fra de væpnede styrkene og lokale organisasjoner. Fordelingen av jord er et problem på flere kontinenter, men så langt har Asia hatt større suksess med jordreformen enn Latin-Amerika, som topper listen over ujevn jordfordeling.

DEN STATSLEDEDE jordreformens dager er kanskje talte. Den vil få liten støtte av bistandsaktører og multilaterale institusjoner som Verdensbanken i nærmeste fremtid siden den krever en sterk og sentralisert maktstruktur, noe som er problematisk i demokratier. Det er ikke dermed sagt at den nye markedsbaserte løsningen ikke burde ta opp i seg elementer av sentral styring. Basert på studier av pågående forsøk på jordreformer i blant annet India, Brasil og Guatemala kan vi si at også den markedsbaserte reformen må styres av en sterkere stat for å fungere omfordelende. Hvis staten ikke styrer vil resultatet bli at de rike stort sett selger jord til de rike, mens de fattige betaler store summer for små fliker med dårlig jord. Ulikhet er en av de viktigste årsaker til fattigdom i verden, og en vellykket jordfordelingsprosess vil kunne redusere sårbarheten som preger det daglige livet for de rurale fattige i u-land. Derfor burde både nasjonale og internasjonale aktører aktivt støtte enhver prosess som involverer omfordeling av eiendeler som jord.