Flyktninger må beskyttes bedre

Etiske verdier og respekten for menneskerettighetene står sentralt i Bondevik-regjeringens politikk. Utenriksminister Knut Vollebæk betonet dette sterkt i sitt sikkerhetspolitiske foredrag 16. april hvor han bl.a. slo fast at et av regjeringens fremste mål er å bidra til å skape en verden hvor alle er sikret retten til et liv i fred, frihet og trygghet og med et minstemål av velferd.

Regjeringens flyktningpolitikk må sees i dette lys. Det er denne regjeringen som - med et stortingsflertall i ryggen - i november i fjor tok initiativ i Europarådets utøvende organ Ministerkomiteen til en europeisk flyktningkonvensjon. Etter dette har det vært stille. Nå - et halvt år senere - er det grunn til å etterlyse hvordan Regjeringen akter å følge opp sitt eget initiativ. I et Europa som er i ferd med å samles politisk, er behovet for en helhetlig, menneskerettighetsbasert flyktningpolitikk påtrengende.

Formålet med den universelle flyktningkonvensjonen i 1951 var å få etablert og aktivert internasjonalt ansvar overfor flyktninger som var ofre for forfølgelse. Flyktninger ble definert som personer som flykter p.g.a. frykt for forfølgelse på grunn av rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en bestemt sosial gruppe eller på grunn av politisk oppfatning.

Allerede da konvensjonen ble vedtatt, visste man at denne definisjonen var for snever, et faktum som blant annet medførte at mandatet til FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) er utvidet til også å omfatte personer som flykter av andre grunner, så som krig, borgerkrig og annen generell vold og brudd på menneskerettighetene. I visse regioner har man også tatt konsekvensen av at majoriteten av verdens flyktninger flykter av andre grunner enn de som anses direkte omfattet av flyktningkonvensjonen. Stater har forpliktet seg til å yte rettsbeskyttelse ved å innføre en utvidet flyktningdefinisjon. Afrika har gjort det. Det samme gjelder Latin-Amerika. Europa har ikke gjort det til tross for gjentatte anmodninger i regi av bl.a. Europarådet om å skape et regelverk også for disse flyktninger. Her har det snarere vært satset på ad hoc-løsninger i nasjonal regi eller for eksempel EU-land imellom. Konsekvensen av en manglende folkerettslig overbygning medfører manglende rettssikkerhet og stor forskjellsbehandling.

Det er derfor på høy tid at søkelyset rettes mot Europa som helhet og nødvendigheten av en regional flyktningkonvensjon tilpasset dagens virkelighet. En slik politikk reiser mange spørsmål: om det virkelig er en regional utvikling vi behøver, om Europarådet er den organisasjon som bør forhandle frem et regionalt regelverk, hva slags regelverk det bør være, om tidspunktet er det «riktige» og sist og viktigst, hva slags innhold en regional flyktningkonvensjon bør ha.

Hva angår spørsmålet om det bør etableres et regionalt regelverk og om dette bør skje innenfor rammene av Europarådet, bør man ha i mente at flyktningbeskyttelse er og må være et internasjonalt anliggende. Ideelt sett burde stater bestrebe seg på å forbedre flyktningbeskyttelse på global basis. Det er imidlertid grunn til å tro, og UNHCR er også kommet til denne konklusjon, at regionale resultater vil kunne bane vei for globale endringer.

Behovet for regional harmonisering forsterkes dessuten ved at belastningen ved en flyktningkrise i de fleste tilfeller vil være størst innenfor et nærområde eller en region.

Europeisk flyktning- og asylpolitisk debatt har i de senere år hovedsakelig funnet sted på mellomstatlig nivå mellom EU-land, men har nødvendigvis konsekvenser også for andre land. Når Eu-land vedtar en restriktiv politikk overfor flyktninger, skyves ansvaret først og fremst østover og sydover. Det er derfor både rimelig og fornuftig at øvrige europeiske land deltar i den prosessen som former europeisk flyktningpolitikk.

Europarådet har førti medlemsland og er derfor den mest representative organisasjon i Europa. Europarådet er dessuten menneskerettighetsfundert. Europeiske stater viste vei i 1950 ved etableringen av den europeiske menneskerettighetskonvensjon og institusjonene som skulle sikre etterlevelse av denne, Menneskerettighetskommisjonen og Menneskerettighetsdomstolen. Nå må man kunne forvente at europeiske land samler seg om å sørge for at flyktninger gis den nødvendige folkerettslige beskyttelse.

Det er liten grunn til å ha illusjoner om at europeiske stater ivrer etter å ta et slikt folkerettslig bindende instrument opp til drøftelse. Tvert imot. Stater har vanskelig for å avgi suverenitet på dette området. Hensynet til selv å kontrollere hvem som krysser deres grenser og hvem som skal få bli, synes å overskygge alle andre hensyn. Stater må imidlertid innse at det vil være i deres interesse å samarbeide. Det er derfor av betydning at det i den debatt som bør komme, gis rom for å ivareta både hensynet til flyktningers rettsbeskyttelse og hensynet til statene. Etablering av ansvarsfordelingsmekanismer vil kunne bidra til dette.

Det kan være delte meninger med hensyn til hva slags regelverk som bør etableres. Bør statene forhandle frem en ny konvensjonstekst, enten i form av en selvstendig ny konvensjon eller som en tilleggsprotokoll til den europeiske menneskerettighetskonvensjon, eller bør de snarere søke å få etablert et regelverk som i utgangspunktet ikke er juridisk bindende, men som likevel gir uttrykk for europeiske staters politiske vilje?

Mye taler for at det bør innledes en prosess som er ment å føre frem til et juridisk bindende regelverk. Det finnes utallige politiske og moralske anbefalinger og resolusjoner. Praksis viser også at så lenge stater ikke anser seg folkerettslig forpliktet, vil de velge nasjonale ad hoc-løsninger fremfor å foreta helhetlige vurderinger til beste for regionen. Sikring av enhetlig praksis på flyktning- og asylrettens område taler også for at det er et juridisk bindende instrument som bør forhandles frem. En selvstendig flyktningkonvensjon vedtatt av Europarådet ville derfor være best både fordi det ville være juridisk forpliktende og fordi et selvstendig instrument ville bidra til å styrke flyktningrettens betydning. Det er imidlertid viktig å presisere at en ny konvensjon må være et supplement til den universelle konvensjonen og ikke en erstatning.

En motforestilling i forbindelse med en diskusjon omkring etableringen av et regionalt regelverk knytter seg til redsel for at de flyktningpolitiske vinder som blåser over Europa, er restriktive snarere enn generøse, og at dette vil kunne medføre at et slikt regionalt regelverk blir et instrument som ikke ivaretar flyktningenes interesser, men snarere gir stater beskyttelse mot flyktninger. Argumentet er noe vanskelig å forstå. I Europa i dag finnes hundretusener som har behov for beskyttelse - av kortere eller lengre varighet, men som stater velger å holde utenfor 1951-konvensjonens definisjon av «flyktning». Dette innebærer at deres rettsbeskyttelse er mer eller mindre tilfeldig. I visse land, for eksempel i Norden, gis de i stor grad tilsvarende rettigheter som 1951-konvensjonsflyktninger, mens i andre land, for eksempel i Belgia og Italia, er deres eneste beskyttelse at de, i prinsippet, ikke blir sendt til et område hvor deres liv eller sikkerhet er i fare. Dette betyr at mange flyktninger lever på gaten og har marginalt med muligheter for å skape trygghet i tilværelsen for seg og sine. Beskyttelse beror m.a.o. fullt og helt på den stat de har havnet i. Dette taler i aller høyeste grad for at Europa sikrer «de facto»-flyktningene nå.

Hva angår faren for at et nytt initiativ vil føre til en enda mer restriktiv politikk, er det nok slik at en harmonisering kan føre til en lavere standard enn dagens i noen land, men den vil kunne sikre rettigheter for alle dem som i dag er uten beskyttelse. Totalt sett vil internasjonal harmonisering derfor trekke i positiv retning. Det er derfor vanskelig å se at dette taler imot å gjøre noe. Dessuten vil et slikt regionalt regelverk kunne utgjøre det ønskede incitament for videre, forpliktende folkerettslig samarbeid på flyktningrettens område.

Det er viktig at en ny konvensjon tar for seg de utestående spørsmål i flyktningretten og at det skapes et helhetlig og balansert regionalt instrument. Dette innebærer for det første at det ryddes opp i definisjonsspørsmålet. For det andre må retten til beskyttelse gis en folkerettslig forankring og det såkalte «non-refoulement»-prinsippet (som innebærer at ingen må returneres til et område hvor deres liv eller sikkerhet er i fare) må klargjøres. For det tredje må spørsmålet om ansvarsfordeling mellom landene drøftes, bl.a. med hensyn til plikt til å behandle asylsøknader. Konvensjonen bør dessuten inneholde bestemmelser for flyktningers rettigheter med hensyn til arbeid, sosial hjelp osv., og om opprettelse av et europeisk domstollignende organ til behandling av flyktningspørsmål som for eksempel kan finne sin modell i den nye Menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg, som trer i funksjon i november i år.

En forutsetning for å oppnå en bedre rettsbeskyttelse av flyktninger i Europa, er at statene etterlever de forpliktelser de har påtatt seg i henhold til 1951-konvensjonens formål. I denne sammenheng er det gledelig at norske myndigheter har lagt opp sin nye asylpolitikk slik at for eksempel også de som forfølges av andre enn hjemlandets myndigheter, kan oppnå flyktningstatus i henhold til 1951-konvensjonen. Det gjenstår imidlertid å finne en løsning for «de facto»-flyktningene i paneuropeisk sammenheng. Regjeringen oppfordres derfor til å videreføre sitt internasjonale initiativ for å oppnå beskyttelse også for disse flyktningene.