FN-mandat eller humanitær intervensjon?

Det siste året har Norge flere ganger støttet bruk av militær makt - eller trusler om bruk av makt - mot suverene stater, som Sudan, Afghanistan, Jugoslavia og Irak, uten at maktbruken har vært hjemlet i FNs sikkerhetsråd.

Argumentene norske myndigheter har brukt, har stort sett vært tilpasset behovet i det enkelte tilfelle og ikke fremsatt som noe nytt utenrikspolitisk prinsipp. Et interessant unntak er tidligere politisk rådgiver i Forsvarsdepartementet, Malin Stensønes, i en kronikk i Dagbladet den 16.12.98. Stensønes tar til orde for å erstatte den tradisjonelle understrekningen av FNs sikkerhetsråd med en ny doktrine om humanitær intervensjon.

Stensønes' initiativ druknet i mediastormen rundt angrepene på Irak. Det er synd, da Stensønes' forehavende, på vegne av den norske regjering, er å formulere en ny basis for norsk politikk på et meget avgjørende område. Samtidig som vi ønsker denne debatten velkommen, vil vi i denne kronikken søke å komme med noen kritiske innvendinger.

Siden 1945 har det vært et fremtredende prinsipp i norsk utenrikspolitikk at FN-pakten skal være ledesnoren i arbeidet for å bygge en mer fredelig verden. Under den kalde krigen var Sikkerhetsrådet i stor grad blokkert av spenningsforholdet mellom Sovjetunionen og USA. Først da den kalde krigen tok slutt, fikk FNs sikkerhetsråd igjen mulighet til å spille noe av den rollen det var tiltenkt som håndheveren av et slags internasjonalt maktmonopol. Et tidlig eksempel på dette var operasjonene mot Irak i 1991. Et annet eksempel var oppblomstringen av fredsbevarende FN-operasjoner i første halvdel av 1990-tallet. Igjen sto Norge, sammen med en rekke likesinnede land, i fremste rekke for å styrke FNs reelle muligheter til å bidra til fred, om nødvendig gjennom bruk av makt.

FN-pakten er det mest ambisiøse forsøket hittil på å befeste prinsippet om kollektiv sikkerhet, d.v.s. et globalt system der statene gjensidig tar ansvar for at de kjøreregler de blir enige om, faktisk blir oppfylt i praksis, og at de som bryter dem, blir straffet, i verste fall ved bruk av økonomiske og militære maktmidler. Selv om det er langt igjen til et slikt system er etablert fullt ut, har man kommet lenger på 1990-tallet enn på noe tidligere tidspunkt i historien. Vi har nesten aldri sett en periode med mindre bruk av fysisk makt mellom statene i det internasjonale samfunnet. I stedet har vi sett en oppblomstring av væpnede konflikter innad i enkeltland, som igjen ofte sprer seg til nabolandene. En av FN-systemets største utfordringer i vår tid blir derfor å tilpasse seg til dette nye konfliktbildet uten å kaste barnet, mellomstatlig fred, ut med badevannet. Dette arbeidet fordrer økt vekt på internasjonal innsats for å hindre lidelse, samt et internasjonalt rettssystem basert på prinsippet om at enkeltstater ikke har rett til å intervenere i andre stater uten etter mandat fra FNs sikkerhetsråd.

Et alternativt prinsipp kan vi finne i doktrinen om retten til (ensidig) humanitær intervensjon . Doktrinen har røtter tilbake til 1600-tallet og hevder at stater har rett til å intervenere militært for å stoppe omfattende lidelser i andre stater, uansett hva den berørte regjering måtte mene og uavhengig av om man har et folkerettslig mandat. Doktrinen synes å bli vekket til live igjen nå på tampen av århundret, om enn ikke alltid så eksplisitt som hos Stensønes.

Vi deler Stensønes' målsetning om å bidra til å stanse brudd på menneskerettigheter verden over. Vi tror imidlertid ikke at en mer liberal omgang med bruk av militær makt uten mandat fra FNs sikkerhetsråd hjelper oss til å komme nærmere det målet. Tvert imot kan den doktrinen Stensønes gjør seg til talskvinne for, vise seg å virke mot sin hensikt. Problemet med doktrinen om humanitær intervensjon er at den står og faller med vår egen vurdering av vår moralske rett; det blir opp til den som intervenerer å bestemme om saken er god nok og om innsatsen er den rette i forhold til saken. Den som er uenig, blir nødt til å angripe denne normative vurdering, ettersom det ikke foreligger noe klart prinsipp for når intervensjon er riktig, eller hvem som har anledning til å bestemme dette. At den som intervenerer i en annen stat, selv hevder å ha gode og høyverdige grunner, er jo ikke akkurat noen historisk nyhet. Dette er med andre ord et prinsipp det er meget lett å misbruke.

Vi er ikke opptatt av prinsippet om ikke-intervensjon for prinsippets egen del, men av de praktiske konsekvenser denne regelen faktisk har i internasjonal politikk. Prinsippet kan ikke i seg selv forhindre krig og konflikt. I internasjonal politikk har makt større gjennomslagskraft enn normer. Men normene kan til en viss grad tøyle makten fordi det har moralske, politiske og handelsmessige konsekvenser for de stater som overskrider internasjonale standarder for adferd. Prinsippet om ikke-intervensjon har vist seg å være et viktig styringsredskap i arbeidet for internasjonal fred og sikkerhet. Det er ikke vanskelig å tenke seg at det ville blitt flere, og ikke færre, væpnede konflikter i verden dersom betydningen av dette prinsippet forsvant. Regjeringens støtte til «humanitær intervensjon» representerer en velment vilje til å sikre en konkret gruppe menneskers rettigheter, men kan samtidig vise seg å bidra til en mer ustabil verden. For i og med at doktrinen om humanitær intervensjon tilsidesetter det grunnleggende prinsipp i folkeretten, så truer den også selve fundamentet for den internasjonale rettsorden ved å svekke normenes generelle betydning i praktisk internasjonal politikk.

De færreste vil i dag mene at ikke-intervensjon er det eneste prinsippet som skal gjelde i internasjonal politikk. Verdenssamfunnet ha rett til å gripe inn på visse vilkår. Om man må bruke makt og ikke vil svekke folkeretten, må man fortsatt basere seg på et mandat fra FNs sikkerhetsråd. Alle land som har underskrevet FN-pakten, har akseptert at Sikkerhetsrådet, som det eneste forum i verden, har autoritet til å tilsidesette prinsippet om ikke-intervensjon hvis dette er nødvendig for å gjenopprette internasjonal fred og sikkerhet. På begynnelsen av 1990-tallet fantes det politisk vilje i FNs sikkerhetsråd til å fortolke humanitære katastrofer som en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet og til å autorisere bruk av militære midler for å stoppe dem. FN-operasjonene i det nordlige Irak, Somalia, Bosnia og Haiti var eksempler på dette. Mange politiske iakttagere så dette som et viktig skritt mot etableringen av legitime internasjonale håndhevningsmekanismer for menneskerettigheter. Men denne enighet i Sikkerhetsrådet er nå langt på vei borte. En av grunnene til det er NATOs alenegang i Kosovo-spørsmålet i fjor høst, samt USA og Storbritannias selvtekt i Irak. Norges støtte til disse operasjonene må derfor også ta sin del av ansvaret for sikkerhetsrådets reduserte anvendelighet.

Hva så? Spørsmål om hvilke virkemidler som best kan sikre målsetningen om en mer humanitær verden, står stadig ubesvart. I et globalt perspektiv synes FNs arbeid gjennom mer enn 50 år som den mest effektive vei. Det er meget langt frem til at det internasjonale samfunnet kan påta seg den konkrete overholdelse av hvert enkelt menneskes rettigheter, hvis dette i det hele tatt skulle være ønskelig. Tross alle mangler, er staten stadig den mest relevante institusjon til å ivareta enkeltmenneskers rettigheter, følgelig tar det internasjonale menneskerettighetssystemet utgangspunkt i stat-individ-relasjonen. Med det utgangspunkt blir det internasjonale samfunnets oppgave å fortsette arbeidet med å forbedre forholdet mellom hver enkelt styresmakt og dets innbyggere - eller, i ekstreme tilfeller, å gripe inn etter de unntaksregler som tross alt eksisterer i FN-pakten.

En slik politikk er kanskje ikke like spektakulær som F-16 fly på humanitære oppdrag, og vil ofte virke lite tilfredsstillende for uskyldige ofre eller utålmodige tilskuere. Men om vi skal nå målet om en mer menneskelig verden, er vi faktisk av og til nødt til å skynde oss langsomt.