FN på sidelinja

Jonas Gahr Støre skrev 23. september en kronikk i Dagbladet med tittelen «Bredere støtte til FN». Det hørtes lovende ut. Kom utenriksministeren med et nytt utspill for å følge opp visjonen i Soria Moria erklæringen om «en FN-ledet verdensordning»? Tok han initiativ til å styrke de forsvinnende budsjettene til FN-systemet? Nei, han gjorde ikke det. Utenriksministeren var opptatt av å bygge allianser mellom FN og andre organer, blant dem «de private aktørene, som globaliseringen har gjort så mye rikere».

Men dette betyr vel å overlate oppgaver som FN-pakten pålegger verdensorganisasjonen til andre – til operatører som mangler FNs demokratiske legitimitet. Blir ikke resultatet smalere støtte til verdensorganisasjonen? Som informasjonssjef Salvesen i UNDP Norden har påpekt, betaler for eksempel stater 95 prosent av midlene til vaksinealliansen GAVI, som norske politikere har sluttet så sterkt opp om. Disse midlene burde ellers gå til FN.

Støre er ikke helt fremmed for slike tanker. «Ideelt kunne man ønske at FN fikk stå alene med ansvaret», skriver han. Det kunne man, bortsett fra at ordet «alene» er misvisende. Dette dreier seg om den eneste organisasjon som finnes hvor alle verdens land er med, hvor de har lik stemmerett, søker å dele utgiftene i forhold medlemslandenes bærekraft og kan vedta bindende budsjetter for global innsats med to tredjedels flertall. Verden eier ikke noe organ som inkluderer og representerer flere enn FN.

På bakgrunn av sin tid i Verdens Helseorganisasjon sier Støre «at deler av FN-systemet kunne fremstå som tungrodd, lite rede til omstilling og litt for mye opptatt av at mandatet gir status og rolle». Men Støre må da av og til ha fått liknende inntrykk også av norsk byråkrati, for eksempel situasjonen han møtte da han ble sjef for UD? Og hender det ikke at private konserner kan virke tungrodde og hovmodige? En arbeidsplass for nær to hundre nasjoner kan bli tung i drift. Men den er et uunnværlig redskap dersom verdens befolkning skal klare å håndtere globale utfordringer i fellesskap.

Arbeidet for å sette ut FN-oppgaver minner om nyliberalistenes nedbygging av statlig virksomhet. Men utenriksministeren gir er en annen begrunnelse. Han peker på at FN er «marginalisert», ikke minst når det gjelder «mobilisering av penger» for å trappe opp innsatsen. Dette har han rett i. De siste ti år har realverdien av FNs budsjett minket. For 2006-2007 er budsjettet omtrent det samme i reelle penger som i 1994. Årsbudsjettet er på om lag to milliarder dollars, mindre enn årsutgiftene til brannvesenet i Tokio. Verdens Helseorganisasjon rår over færre årlige midler enn kostnadene for Washingtons nye baseball-stadion. Tar vi med FNs særorganisasjoner og hele systemets virksomhet, er de samlete årsutgiftene om lag tjue milliarder dollars. Det er en god del mindre enn de bonusene rikfolk hevet i Wall Street i 2005.

Men marginaliseringen kommer ikke av seg selv. Sulteforingen av FN skyldes politisk styring. Den blir først og fremst drevet fram av supermakten, som i flere årtier har arbeidet med å vingeklippe verdensorganisasjonen og utvide rommet for å fremme USAs eget hegemoni. Det har skjedd ved kutt i FNs virksomhet, ved å redusere staben, minske budsjettene og fryse aktiviteten. USA har også tvunget igjennom en avtale om at budsjettvedtakene ikke skal fattes med to tredjedels flertall, men ved konsensus. Ett enkelt medlem kan hindre at budsjettet blir vedtatt. Det faller lettest for den mektigste.

FNs aller rikeste medlemsland bruker sin økonomiske makt som pressmiddel. Selv om USA yter vesentlig mindre til FN per innbygger enn de øvrige industrilandene, utgjør supermaktens kontingent nesten fjerdeparten av det regulære budsjettet. Og selv om landet er folkerettslig forpliktet til å betale kontingenten, nekter USA å yte sin skjerv dersom FN ikke gjennomfører de nedskjæringene som Washington krever. Etter at «reformene» er satt i verk, fortsetter USA likevel med å holde betalinger tilbake, i påvente av at nye krav blir innfridd. Dette spillet har pågått i mer enn to tiår.

Resultatene er ikke uteblitt. Når FN blir kritisert for at organisasjonen ikke strekker til eller er «marginalisert», som Støre uttrykker det, henger det sammen med den bevisste sulteforingen. Somme medlemsstater utsetter nok betalingene sine på grunn av pengemangel. Men i fjor betalte bare førti land kontingenten fullt ut i rett tid. Virkningen er at generalsekretæren stundom må låne penger til det regulære programmet fra bevilgningene til fredsbevarende operasjoner. Ved slutten av 2005 var 3,3 milliarder dollars av forfalne kontingenter og bidrag til FN ikke betalt. Av det skyldtes en tredjepart at USA holdt betalinger tilbake for å presse sin egen vilje igjennom.

Når norske regjeringer gjerne hevder at bare NATO er i stand til å utføre krevende militære operasjoner, har det liknende grunner. FN-pakten pålegger medlemsstatene å stille til rådighet styrker som FN selv kan sette inn når Sikkerhetsrådet treffer vedtak om maktbruk. Det er ikke meningen med pakten at krig skal settes ut på anbud til «koalisjoner av villige». Men dominerende medlemsland unner ikke verdensorganisasjonen de ressursene som trengs for å virkeliggjøre FN-pakten.

Så når utenriksministeren vil bringe inn andre aktører for å avlaste FN, motarbeider han ikke marginaliseringen. Han tilpasser seg til den. Nå setter Norge allerede et godt eksempel, fordi våre faste og frivillige bidrag til FN-systemet er større enn de aller fleste andres. Denne linjen kan vi både fortsette, og styrke. Men vi kan gjøre mer.

Den største utfordringen er kanskje å medvirke til det oppgjøret med USA som trengs for å bevege supermakten til å vise respekt for folkerett og FN-pakt og i det minste betale sine pliktige ytelser som andre uten vilkår. Her kunne Norges stemme lyde mye kraftigere enn hittil. Vi kunne arbeide mer energisk for å utstyre FN med alternative finansieringskilder i form av internasjonale avgifter eller skatter. Og vi kunne gå i bresjen for å endre kontingent-skalaen til FN, slik at andelen til USA ikke ble så dominerende.

I følge statistiske oppgaver har USA 27 prosent av verdens samlete nasjonalinntekt. Så når landet i dag yter 22 prosent av FNs regulære budsjett, slipper det billigere enn det skulle. Likevel viser erfaringen hvor uheldig det er at verdensorganisasjonen blir så sterkt økonomisk avhengig av en enkelt stat. Allerede Olof Palme tok til orde for å sette den maksimale kontingentsatsen sterkt ned. Men lederne i Washington finner seg vel til rette med en ordning som både tillater dem å syte over hvor mye USA betaler og å nytte betalingen til utpressing. Det gis sterke saklige grunner til å følge Palmes linje og foreslå en kontingentskala som setter toppsatsen til for eksempel ti prosent og lar andre velstående land avlaste supermakten. I hvert fall om en ønsker bredere støtte til FN.