Folkeavstemning for tredje gang?

Norges forhold til EU er ikke avklart én gang for alle. Regjeringspartiet vil gjerne ha medlemskap, men ennå ligger en ny EU-kamp et godt stykke foran oss. Det gir tid til en saklig og nøytral debatt om prosedyrereglene ved en ny folkeavstemning. Professor i statsvitenskap Thomas Chr. Wyller viser her hvordan uklarheten omkring en rådgivende folkeavstemning som synes å være bindende ved nei-flertall, kan ryddes av veien.

En ny EU-kamp ligger et sted foran oss, trolig et godt stykke unna. Det gir oss muligheter: til edruelig forhåndsdrøfting av prosedyreregler. Saklig, nøytral analyse er klart vanskelig. Men fremtidens taktiske og strategiske posisjonsvalg lar seg ikke overskue. Det burde skape et positivt debattklima i dag. # Det er vesentlig å søke unngått en repetisjon av den krise som bygget seg opp foran folkeavstemningen i 1994. Med et ja-flertall konfrontert med en nei-minoritet i Stortinget ville «helvete ha vært løs» (Arne Haugestads ord). Ikke en forfatningskrise, men en beslutningskrise, en krise i forholdet mellom regjering og Storting, mellom regjering og velgere, mellom velgere og system. En dypt alvorlig krise - i sum - for demokratisk legitimitet.

«Krisen» var - og vedble å være - bare potensiell. Den ble aldri manifest. For å unngå en fremtidig situasjon der den blir akutt, bør man studere dens forutsetninger. De finnes dels i sammenkoblingen av det direkte og det indirekte demokrati, dels i sviktende allmennkunnskap om grunnleggende konstitusjonelle regler, samt i manglende bevisst valg mellom en rådgivende og en besluttende avstemningsvariant. Men først og fremst i en politisk utnyttelse av situasjonens muligheter.

I spissen gikk her regjeringen. Via sin markering av avstemningens besluttende funksjon desinformerte den folket langt over grensen for det politisk legitime. Den skapte en beslutningsforventning hos velgerne som savnet konstitusjonell forankring. Dermed var krisepotensialet lagt til rette: det som ville blitt utløst av et velger-ja, men som ikke ble manifest takket være velgernes nei.

På Gros regjering hviler hovedansvaret for det «potensielle helvete». Den spilte va banque med vårt politiske system. Det er historisk viktig, men enda viktigere som lærdom for kommende regjeringer.

Knut Heidar har drøftet flere viktige sider ved det samlede problem (30.3.). Han gjør riktignok en kompleks sak enda mer innfløkt ved å flette inn spørsmålet om to avstemninger. Det aspekt lar jeg her ligge. Jeg tolker ham imidlertid som klar motstander av en grunnlovsfestet bindende folkeavstemning. Deri er jeg helt på linje. Enhver endring i den retning ville radikalt bryte med hele vårt forfatningssystem. Dertil er ideen neppe praktisk politisk liv laga. Jeg tror vi er gift med den rådgivende avstemningsvariant, med dens tilknyttede komplikasjoner. En realistisk drøftelse bør ha det som utgangspunkt.

En ny krise kan - i det perspektiv - motvirkes og kanskje unngåes langs tre veier. Via et grunnleggende holdningsvalg mellom en rådgivende og en besluttende avstemning, gjennom politisk praksis samt ved en rettslig formalisering av det nåværende system.

Det første krav er avgjørende. I 1994 var den rettslige situasjon krystallklar. Men krisen viste at den ikke var realpolitisk levedyktig. Vi kan imidlertid ikke fortsatt ha litt av hvert, en hybrid som kan tolkes etter forgodtbefinnende. Vi kan ikke leve med uklarhet om så grunnleggende beslutningsmekanismer. Prosedyrens funksjon må ikke selv bli gjenstand for politisk strid, slik at avstemningen så å si blir selvdefinerende: et nei-flertall beslutter, et ja-flertall gir råd. Velgerne må kjenne sin rolle i det øyeblikk de stemmer, ikke først når stemmene er tellet opp.

Et forpliktende valg av den rådgivende avstemning må tas av politikerne, men også av alt folket. Det må dertil etterleves i politisk praksis. Det betyr en selvdisiplin av inntrengende karakter, på alle politiske plan, der taktiske spesialhensyn underordnes systemets legitimitetskrav.

Troen på at dette lar seg gjøre, er kanskje bare et urealistisk, forfengelig håp. Når arenaen åpnes, vil gladiatorene gripe til våpen; taktikk og strategi vil dominere. Derfor bør man overveie å supplere med en grunnlovsendring. Den bør begrenses til å formalisere den nåværende, uskrevne regel om rådgivende folkeavstemning. Slik endring må skje via Grunnlovens ' 112; forslagsfrist er utløpet av september i år for eventuelt vedtak i neste valgperiode. Språkmektige lærde bør ikke ha vanskelig for å finne den riktige form.

Effekten av denne fremgangsmåte vil være dobbel. Den medfører ingen substansiell forandring av det nåværende beslutningssystem. Spillereglene vil være som de hittil har vært. Stortinget vil ha det siste ord etter en rådgivende, obligatorisk avstemning. Dagens grunnlov er riktignok ikke «taus», den inneholder intet «hull». Men alle «smutthull» fra sist vil bli tildekket. Ingen utilsiktede bivirkninger vil inntreffe. Bortsett fra at en rent rådgivende avstemning trolig vil svekke velgeroppslutningen.

Dette resonnement legger en hovedvekt på politiske, holdningsskapende tiltak, med rettslige forankringer som retningsgivende supplement. Begrunnelsen er mangesidig. Ikke minst pedagogisk. Valget vil nøytralisere regjeringens informasjonsoppgave; ingen vil kunne hevde at avstemningen er eller bør være besluttende. Med en grunnlovsmarkering i ryggen vil man kunne vise til en konkret paragraf og ikke bare til en fortolkningsbasert sedvane. Det vil være klart at Stortinget avgjør i siste instans. Budskapet kan gå til alt folket: ta stilling, møt frem, gi råd: men forstå at dere ikke skal beslutte. Forstå konstitusjonalismens basis, Grunnlovens konservative funksjon, dens sikring av minoriteter, at en stemme for status quo teller mer enn en for forandring. Det er spillereglenes kjerne. Og så kan vi slåss om sak. I lys av avstemningens eneste - og selvsagt sentrale! - demokratiske funksjon: å markere hva velgerflertallet mener bør gjøres og mindretallet mener ikke bør gjøres. Sikre på at hva enn sluttresultatet blir, vil det aksepteres som legitimt også av taperen.

To konkrete tiltak kan følge opp:

Partilederne kan på forhånd bli enige om å respektere avstemningens rådgivende karakter. Det vil si markere enighet om å holde seg innen forfatningens ramme. Det burde være overflødig. Men erfaringen viser nødvendigheten av eksplisitt forpliktelse overfor det forfatningsmessig riktige.

Dertil kan stemmeseddelen utformes pedagogisk, f.eks. slik:

«Stortinget kan melde Norge inn i Den europeiske union med 3/4 flertall. Vil du eller vil du ikke tilråde at Stortinget treffer slik beslutning?» En ukonvensjonell form? Ja visst; men den vil være nøytral, og den vil virke kriseforhindrende.

Debatten om prosedyre-spørsmålene bør vedvare. Temaet er vanskelig, å finne en løsning tør være vitalt påkrevd. Når tiden er inne - kanskje helst tidligere! - bør en offentlig komité gjennomdrøfte hele sakskomplekset.

Skjønt problemet vil kanskje etter hvert forvitre av seg selv.

For noen ny EU-kamp åpnes neppe før ja-folket er hundre prosent sikre på seieren. Både i folk og i storting.