Folkeavstemning til besvær

I morgen (28.1.) skal Stortinget diskutere utenriksministerens redegjørelse. Ett tema blir hvordan Norge skal håndtere sitt forhold til EU, inkludert EØS-vetoet, euroen, Schengen, osv. Dette er utvilsomt aktuelle spørsmål. En kan likevel håpe at ikke alle har glemt de lynglimt som kort hjemsøkte den politiske arena senhøstes: Medlemskapet - Saken og Prosedyren.

Sjansen er stor for at det denne gangen vil gå mindre enn 22 år før vi får en ny folkeavstemningen om Saken: Ja eller Nei til EU. Før avstemningene både i 1972 og (særlig) i 1994 var det i tillegg en debatt om Prosedyren: hvilke regler gjaldt, hvilke burde gjelde, og kunne reglene endres underveis. Denne gangen bør det politiske miljø ta prosedyredebatten på forhånd. Dels fordi det er Saken som bør belyses før en avstemning, dels fordi velgerne bør få klar melding om hva de inviteres med på og dels fordi vi alle skal leve med beslutningen etterpå.

Tre forhold bør avklares: Antall folkeavstemninger, tidspunktet og kompetansen. Av de forslagene som dukket opp (igjen) i høstens debatt var at det burde holdes to avstemninger, én før og én etter forhandlinger med EU (Bondevik), og at avstemningen - forutsatt kun én - burde holdes før, ikke etter, at en avtale var forhandlet fram (Bjørndalen). Slike spørsmål må naturlig nok avklares i Stortinget relativt tidlig i en prosess. Kompetansespørsmålet derimot, om avstemningen skal være rådgivende eller bindende, kan som forrige gang flyte uavklart helt til ja-siden evt. skårer over 50% i selve folkeavstemningen. Vil nei-representantene da, i ly av Grunnlovens minoritetsvern, søke å «overprøve folket» slik de truet med sist? Juridisk og konstitusjonelt er det liten strid om at de faktisk kan gjøre det, striden står om det er politisk og moralsk riktig å blokkere folkeflertallet når saken først legges ut til folkeavstemning.

I en vurdering av Prosedyren vil tre forhold rimeligvis ha vesentlig betydning for standpunktet: Synet på saken, synet på vårt representative politiske system og synet på behovet for at beslutningen oppfattes som legitim. De som er for medlemskap vil ventelig ha en lett vei, de som er mot vil gjøre den så vanskelig som mulig. Slikt er greit nok i den politiske kamp, men er lite egnet til å bygge enighet om prosedyren. Uten å gjøre krav på spesiell personlig interesse er det kanskje rimelig å fortelle at jeg selv stemte nei både i 1972 og i 1994, om enn med størst entusiasme den første gangen.

Vurderingen av hvilken plass folkeavstemninger bør ha i vårt politiske system vil naturlig nok også ha betydning. De som mener at vårt representative system bør bevares mest mulig, vil ønske å svekke betydningen av folkeavstemninger og insistere på deres rådgivende karakter. De som gjerne vil supplere og forsterke det «direkte demokrati», vil gi folkeavstemningen forrang og insistere på representantenes plikt til å bøye seg.

Til sist kan det være ulike vurderinger av behovet for at folk aksepterer resultatet av behandlingen, kanskje særlig fra nei-siden dersom Norge blir medlem gjennom en prosess som de oppfatter som illegitim. Dessuten kan en nære bekymringer for økt fremmedgjøring fra politikken dersom velgerne tror folkeavstemningen har en annen beslutningskraft enn den faktisk har.

Spørsmålene om antall, tidspunkt og kompetanse kan videre drøftes i lys av tre forhold: Hva er etablert politisk praksis? Hva bør den være? Og hva skaper bredest legitimitet omkring Prosedyren?

Etablert praksis er slik jeg ser det at Stortinget har rett til å beslutte Norges forhold til EU etter Grunnlovens bestemmelser. I dag må antakelig tilslutning skje etter '93 med 3/4 flertall, og mindretallet er på trygg konstitusjonell grunn dersom de finner at det er en riktig politisk vurdering å «overprøve folket». Samtidig er det åpenbart at denne retten vil være omstridt på politisk grunnlag når Stortinget først vedtar å be folket om et råd. Dette bildet må videre suppleres med at det sannsynligvis også i neste runde vil foreligge et forslag til endring av Grunnloven som gir regjeringen fullmakt til å melde Norge inn i EU. Et slikt endringsforslag etter '112 må som kjent fremmes i den foregående valgperioden og vedtas med 2/3 flertall. Det finnes altså en konstitusjonelt farbar «2/3s-vei» som antakelig også er mer juridisk patent enn «3/4s-veien» i '93 som etter sin ordlyd gjelder overnasjonalt samarbeid på et saklig begrenset område.

I tillegg til den grunnlovsbestemte stortingsbehandlingen har Stortinget etablert en praksis med folkeavstemning. Jeg tror det ville framstå som ganske uforståelig for folk flest, og være lite egnet til å skape legitimitet om beslutningen, om det ikke skulle komme en ny slik avstemning også ved neste korsvei. Prosedyren bør likevel ta utgangspunkt i det representative system og ikke svekke dette ytterligere ved å gi folkeavstemninger økt betydning. Dette er selvsagt en stor debatt der det opplagt finnes gode argumenter for mer bruk av folkeavstemninger, uten at jeg skal gå inn på dette her. Mitt hovedsynspunkt er at slik de brukes i USA og Sveits, er deres demokratiske verdi begrenset samt at de står i et problematisk, til dels uforenlig, forhold til det representative system generelt og til konstitusjonelle mindretallsgarantier spesielt. Uansett: Det vil være både sedvanemessig riktig, og politisk helt uomgjengelig med en folkeavstemning.

At en avstemning fortsatt knyttes til forhandlingsresultatet og at det ikke holder med en avstemning på forhånd er viktig av flere grunner. Dels fordi 1972 og 1994 har etablert en praksis som det skal gode grunner til å fravike. Tilsvarende forslag ble dessuten avvist av Ap og H i den forrige runden. Dels bør forhandlingsresultatet ligge på bordet fordi argumentet om at djevelen sitter i detaljene gjelder også her, og særlig fordi så mange velgere tidligere har lagt stor vekt på de konkrete rammevilkår som oppnås f.eks. for distriktsnæringene. Jeg tror videre at politikerne overvurderer både sine egne og folkets evne til og interesser av å skille mellom prinsipper og praktisk gjennomføring i debatten. Det bør derfor fortsatt være regjeringens og Stortingets ansvar å vurdere om og når forhandlinger bør settes igang, inkludert en vurdering av sjansene for at Norge vil framstå som useriøs i sine relasjoner med EU.

Hva kan så gi størst mulig legitimitet til prosessen? Nei-siden bør innse at å satse på '93 og en fjerdedels blokkerings-makt i Stortinget både er urealistisk og urimelig. For det første kan det som nevnt diskuteres om '93 med sitt krav om samarbeid på et saklig avgrenset område lenger bærer i forholdet til EU. Og spesielt nei-siden vil vel nettopp være opptatt av samarbeidets omfang og manglende avgrensning. For det andre er paragrafen som kjent en «hasteparagraf» for å slippe å vente på nyvalg, og realpolitisk har ja-siden god tid på seg til å fremme allehånde forslag om grunnlovsendring for å sikre 2/3s-veien.

Ja-siden bør innse at Grunnloven i dag krever 2/3 flertall for endringer og at den verner mindretallets rett til å hindre slike vedtak - folkeavstemning eller ikke. Det er selvsagt dens fulle rett å mene at nei-siden misbruker denne konstitusjonelle retten siden en folkeavstemning setter saken i et annet lys. I så fall bør den ta initiativ til forslag som klargjør at folkeavstemningen skal være bindende. Forrige gang forelå et forslag om at Stortinget ved lov kunne bestemme at avgjørelsen om medlemskap skulle fattes ved folkeavstemning. Uansett syn på substansen i dette spørsmålet, vil en avklaring være positiv fordi den på forhånd forteller velgerne hvilken betydning folkeavstemningen reelt sett har. Og dersom et slikt endringsforslag ikke får 2/3 flertall i Stortinget, vil det være klargjort at mindretallsgarantien ikke bare er forankret i jussen, men også moralsk gjennom en politisk prosess.

En slik forankring vil primært ligge i debatten foran det stortingsvalget der grunnlovsforslag om bindende folkeavstemning er fremmet. Og dersom ja-siden mener at medlemskap er viktig, så bør de ta en slik debatt også i stortingsvalgkampen, uavhengig av partitaktiske hensyn, med sikte på å vinne slaget på den konstitusjonelle arena først. I motsatt fall kan de ikke senere legitimt klage over at folket valgte de representantene de gjorde. Hvis folket i stortingsvalg vil velge representanter som vil «overprøve» folket i folkeavstemningen, så bør de få lov til det. I det hele tror jeg det vil redusere legitimiteten i en avgjørelse dersom en søker å ta EU-saken ut av en stortingsvalgkamp med referanse til at den skal jo folket avgjøre senere.

Som vi så i høst kan stormkastene i en ny medlemsdebatt komme brått, slik de har gjort tidligere. Selv om Norge er et land i verden og det er mye å snakke om i en utenriksdebatt, bør stortingsrepresentantene også følge føre var-prinsippet. Hvordan mener de en ny debatt om EU-medlemskap bør håndteres?