Fra Westfalen til Kosovo

I sentrum av konflikten i Kosovo, mellom Milosevic og Holbrooke, Serbia og Nato, står det to jubilanter og konkurrerer om oppmerksomheten. Den ene heter «Westfalen», og fylte 350 år lørdag 24. oktober. Den andre er «Verdenserklæringen om menneskerettigheter», som blir 50 år i desember.

De to jubilantene representerer to motstående ideer om hvordan menneskets sikkerhet kan ivaretas. Det dreier seg om to måter å ordne det globale politiske livet på - om hvem som skal være den primære rettighetsbærer. Mens den ene hevder staten som det suverene subjektet i et samfunn av stater, etablerer den andre individet som det suverene subjektet i en kosmopolitisk verdensorden.

Dette møtet mellom de to jubilanter, mellom stat og individ; statssuverenitet og menneskerettigheter; territorielt fellesskap og universalisme, reiser dét spørsmålet som mer enn noe annet har særmerket internasjonal politikk på 1990-tallet. Dette er da også det spørsmålet som satte Sikkerhetsrådets medlemsstater (særlig Kina og Vesten) opp mot hverandre under behandlingen av Kosovo-saken for noen uker siden: Skal en stats suverenitet vis-à-vis andre stater gjøres betinget av den samme stats evne og vilje til å ivareta fundamentale menneskerettigheter? Sagt på en annen måte: Er vi først og fremst statsborgere eller verdensborgere av en global moralsk orden, og kan disse politiske ideene for adferd på den internasjonale arena forenes?

La oss begynne med den eldste av jubilantene. I den tyske provinsen Westfalen ble det den 24. oktober 1648 inngått en fredsavtale som formelt avsluttet «trettiårskrigene». Fredsavtalen tok form av en traktat som tilførte hver av signatarstatene ekstern selvstendighet og internt overherredømme som medlemmer av «et europeisk fellesskap av suverene stater». Denne koblingen mellom territorium og suveren myndighet innenfor en rettslig internasjonal orden var historisk unik og er en forløper for dagens internasjonale orden. Verdensatlasets røde streker, grensenes piggtrådgjerder og FN-charteret er henholdsvis en visualisering, håndhevelse og en juridisk kodifisering av dette. Prinsippet er enkelt: En stat har en territoriell utstrekning, en permanent befolkning og et statsapparat som forholder seg til andre stater som medlemmer av et internasjonalt samfunn av suverene stater. Og det er som territorielt fortøyde statsborgere, ikke som individer, at vi tilføres rettigheter og pålegges plikter.

Artikkelen fortsetter under annonsen

Vi lever i en internasjonal orden fundert på en idé som har kommet til gjennom en global spredning av en konkret politisk løsning på lange og blodige stridigheter mellom gryende statsdannelser i 1600-tallets Europa. Og grunnprinsippet er det samme i dag som den gang. FN-charteret er en juridisk formular som har til formål å ivareta internasjonal fred og sikkerhet ved å garantere staters suverenitet. Problemet er imidlertid, slik vi nå erfarer i Kosovo, at dette kan kollidere med den 300 år yngre menneskerettighetserklæringen. Selv om den westfalske orden forbyr bruk av makt mellom stater, stilles det ingen klare betingelser for staters maktanvendelse internt. I statssuverenitetsprinsippet har det derfor alltid ligget et potensial for uhindret utøvelse av vold mot og frihetsberøvelse fra egne statsborgere. På denne måten kan konsekvensene av suverenitetsprinsippet bli individuell usikkerhet og ufrihet. Idi Amins Uganda på 1970-tallet og Pol Pots terrorregime mellom 1975 og 1979 er ekstreme eksempler på dette. På tross av voldsomme overgrep forble statenes folkerettslige autonomi intakt. Og selv etter at Tanzania og Vietnam grep inn og satte en stopper for overgrepene, ble dette fordømt av FNs sikkerhetsråd og Hovedforsamlingen.

Dette illustrerer «bivirkningen» av den westfalske orden. For når fred blir forsøkt ivaretatt ved å stenge makten inn i territorielle containere, blir territorialgrenser også moralens grenser, eller i det minste en grense for de virkemidler som legalt sett kan tas i bruk for å realisere moralen i praktisk politikk. Betyr det at vi står overfor et dilemma i internasjonal politikk? Er det slik at det er en dyptgående konflikt mellom orden og rettferdighet i internasjonal politikk? Slik har i alle fall en rekke analytikere beskrevet spenningen mellom såkalt «humanitær intervensjonisme» og suverenitetsprinsippet. Ifølge den engelske statsviteren Hedley Bull er problemet med en utenrikspolitisk praksis som gir individet forrang framfor den suverene staten, at man står i fare for å vanne ut det fundamentale prinsippet som tar sikte på å trygge fred og stabilitet mellom stater. Interstatlig orden og humanitær rettferdighet er sånn sett målsettinger som vanskelig lar seg forene. Enten kan vi foretrekke statssuverenitet og orden, eller så kan vi vektlegge menneskerettigheter og på kjøpet risikere eksisterende barrierer mot uhemmet maktutfoldelse og interstatlig paternalisme.

Dersom dette er riktig, betyr det at 1990-tallets «humanitære intervensjoner» (Nord-Irak (1991), Somalia (1992- 94) og Haiti (1994)), samt den pågående debatten om Kosovo, innebærer noe langt mer enn å ta stilling for eller imot våpenmakt som humanitært virkemiddel. Nærmer vi oss slutten av den westfalske æra? Er den yngste jubilanten i ferd med å erstatte den eldste, og skimter vi overgangen til en verdensorden basert på et kosmopolitisk verdigrunnlag?

Enkle dikotomier er tiltrekkende, men som oftest misvisende. Slik er det også med dikotomien «orden versus rettferdighet» i internasjonal politikk. Spenningen mellom stat og individ, statssuverenitet og menneskerettigheter, er ikke noe nytt i internasjonal politikk. De er heller ikke nødvendigvis motsetninger. Allerede fredsavtalen fra Westfalen bærer i seg denne dualismen. Helt konkret dreide dette seg om at det ble stilt visse betingelser til statsoverhodet mht. befolkningens religionsfrihet. I begrunnelsen for dette kan man ane en politisk idé hvor den suverene kongen eller fyrsten legitimeres med referanse til individets trygghet og sikkerhet. Dette understreker et viktig poeng som ofte blir glemt i diskusjonen om statssuverenitet: Den samme politiske idé som inngår i statssuverenitetsprinsippet, og som dermed var en forutsetning for den internasjonale orden som så dagens lys i 1648, bærer også i seg potensialet for en avveining av statens suverenitet overfor et annet hensyn. Dette er at suverenitet tilføres staten via en kontrakt mellom den styrende og de styrte.

Det er derfor misvisende å hevde at internasjonal politikk konfronterer oss med et «enten - eller» mellom statssuverenitet og menneskerettigheter. Nå kan det selvsagt hende at globalisering en gang vil skyve internasjonal politikk over mot en ny type orden, der myndighet og territorialitet kobles fra hverandre. 1990-tallets «humanitære intervensjonisme» peker imidlertid i en annen retning. Den peker mot en orden hvor staters suverene rettigheter vis-à-vis hverandre gjøres betinget av statens plikter overfor egen befolkning. På denne måten erstattes det klassiske «statssuverenitetsprinsippet» med et «statslegitimitetsprinsipp». Det er ikke bare Natos reaksjoner overfor Serbia som peker i denne retningen. Også tidligere generalsekretær i FN, Boutros-Ghali, tok i sin «Dagsorden for fred» til orde for en slik fortolkning.

Den westfalske orden har alltid vært fleksibel og er ikke uforenlig med 1990-tallets «humanitære intervensjonisme». Det er likevel grunn til å forholde seg kritisk til koblingen mellom idealer og våpenmakt. Ett problem har å gjøre med mangel på verdimessig og politisk enighet mellom statene. Vestens politikk overfor Serbia peker i retning av at operasjoner vil bli gjennomført uten enighet mellom statene, og uten noe mandat fra FNs sikkerhetsråd. Man trenger ikke å være legalist for å mene at dette langt fra vil styrke den internasjonale rettsorden. I tillegg, og kanskje viktigst: Debatten om humanitære intervensjoner er preget av en overdreven tro på at man kan bruke militærmakt for å sikre menneskerettigheter. Både til høyre og til venstre lever mange fortsatt i den mytiske tro på bombers fortreffelighet som ble skapt under Golfkrigen. Og det er en vakker myte: For da trenger vi bare å rope på Tomahawk-rakettene for å få døyvet vårt eget moralske ubehag over de bildene vi ser på TV og i avisen.