Framtidsrettet energipolitikk?

«Etter mer enn tyve års offentlig satsning viser tall fra Olje- og energidepartementet at bidraget fra nye fornybare energikilder til det nasjonale energiregnskapet er ubetydelig.»

Olje- og energiminister Olav Akselsen fremmet nylig et forslag om å etablere et nytt statlig organ for å organisere arbeidet med en omlegging av energiproduksjon og -forbruk. I en pressemelding hevder Akselsen at «me har med dette framlegget kome eit godt stykkje vidare med å leggja om til ein meir framtidsretta energipolitikk». Økt satsning på nye fornybare energikilder (NFE) er utpekt som et sentralt element i en slik politikk. Sett i lys av Norges tidligere «satsning» på NFE er mitt hovedanliggende i denne kronikken at som et isolert tiltak er opprettelsen av et nytt statlig organ utilstrekkelig som grunnlag for en satsning på NFE. For å øke utnyttelsen av NFE og samtidig bidra til teknologi- og næringsutvikling kreves kraftigere lut en politisk retorikk og institusjonelle grep. # Etter mer enn tyve års offentlig satsning viser tall fra Olje- og energidepartementet at bidraget fra NFE til det nasjonale energiregnskapet er ubetydelig. Vindkraft utgjør eksempelvis om lag 0,03% av Norges samlede kraftproduksjon, til tross for at vindkraft er den nye fornybare energikilden med lavest kostnader for produksjon av elektrisk kraft. Med enkelte unntak har det heller ikke vært vesentlig industriutvikling på et område som i dag er i sterk vekst internasjonalt. Manglende gjennomslag for NFE kan delvis forklares med henvisning til Norges særskilte forutsetninger på energiområdet. Svingninger i opinionens interesse for miljøspørsmål er en annen viktig faktor. Et kort historisk tilbakeblikk kan gi et mer nyansert bilde av foranledningen til dagens heller bedrøvelige situasjon.

Artikkelen fortsetter under annonsen

Da de første programmene for offentlig finansiert forskning og utvikling (FoU) knyttet til NFE ble igangsatt mot slutten av 1970-tallet var tre forhold avgjørende: økende bevissthet om miljøproblemer forbundet med bruken av fossile brensler, ettervirkningene av oljekrisen samt frykten for framtidig knapphet i energiforsyningen. I en stortingsmelding fra 1982 antydet regjeringen på optimistisk vis et bidrag fra bølgekraft, vindkraft og solenergi på 8 TWh (milliarder kWh) i år 2000. Dette ville i så fall representert drøyt 7% av dagens kraftproduksjon. Utover 1980-tallet sank imidlertid forventningene, og dermed bevilgningene. Den rådende holdningen var at NFE neppe ville være konkurransedyktige på kort sikt, og målsetningene ble endret til å «opprettholde vitenskapelig beredskap».

Ledsaget av Gro Harlem Brundtland som «verdens miljøvernminister» bidro oppsvinget i interessen for miljøspørsmål mot slutten av 80-tallet til å styrke satsningen på NFE. Perioden med en form for offentlig miljøentusiasme ble imidlertid kortvarig, og tilskuddene ble igjen kraftig redusert etter Rio-toppmøtet i 1992. I tråd med et historisk samsvar mellom offentlig miljøinteresse og nivået på statlige bevilgninger har FoU-tilskuddene igjen økt i etterkant av klimamøtet i Kyoto i 1997.

Historien viser at politiske prioriteringer har variert betydelig over tid, noe som i seg selv kan bidra til å forklare manglende gjennomslag for NFE. Ustabile rammebetingelser bidrar for det første til å skape usikkerhet om mulighetene for framtidig teknologi og næringsutvikling. Mange aktører vil naturlig nok vegre seg mot å investere tid og penger i prosjekter som kan bli stoppet ved neste budsjettbehandling. Mer alvorlig er det at prioriteringene åpenbarer mangelfull innsikt i de prosesser som ligger bak teknologisk endring og innovasjon. Politikerne synes ikke å ha tatt inn over seg at teknologier for å utnytte NFE, i likhet med andre nye teknologier, i en overgangsperiode ikke vil kunne konkurrere på «like vilkår» med etablerte energiteknologier. Hyppige endringer i politiske prioriteringer viser også liten forståelse for at kunnskapsutvikling og tilvekst fra små tekniske forbedringer er tidkrevende prosesser. Langsiktighet og forutsigbarhet er et begrepspar som står i sterk kontrast til politikere som snur kappen etter vinden og lar opportunisme styre dagsorden.

Foruten politiske forhold, vil jeg framheve ytterligere tre faktorer som kan bidra til å forklare hvorfor NFE spiller en så ubetydelig rolle innenfor det norske energisystemet.

For det første, lave energipriser. I ettekrigstiden ble vannkraftsektoren gitt en sentral rolle i utviklingen av Norges kraftintensive industri. Gjenreisingen var basert på nære bånd mellom energi- og industripolitikk, hvor tilgang til rikelig og rimelig elektrisitet var et bærende element. De velferdsmessige og industrielle sider ved en slik politikk var utvilsomt berettiget. Den massive investeringen i norsk vannkraft har imidlertid også bidratt til vedvarende lave kraftpriser. Dette har vanskeliggjort markedsadgang for nye, og mer kostbare energikilder og teknologier.

For det andre har man i liten grad tatt hensyn til, eller vært villige til å anvende virkemidler som kan skape et stabilt marked for nye fornybare energiteknologier. I andre land har man anvendt et bredt spekter av virkemidler og økonomiske insentiver med dette formål. Eksempler er garanterte minstepriser på vindkraft i Tyskland og Danmark, offentlige anbudsrunder, og krav til offentlige innkjøp. Et annet system som er under utvikling i EU og USA, er såkalte portefølje-standarder, hvor produsenter eller leverandører av energi avkreves et visst innslag av NFE i beholdningen, eller porteføljen av den energi som omsettes. I Danmark vurderer man innføringen av et tilsvarende system som et sentralt virkemiddel for å nå målsetningen om at NFE skal dekke 20% av det danske forbruket i 2003.

Et tredje viktig aspekt berører infrastrukturen og det institusjonelle rammeverket som omgir den norske energisektoren. Mangelen på en infrastruktur for vannbåren varme har bidratt til å favorisere bruk av panelovner i tilfeller hvor løsninger basert på solvarme, eller bioenergi kunne vært mer fornuftig. Nære bånd mellom vannkraftsektoren og kraftintensiv industri har dessuten bidratt til å skape et institusjonelt etterslep som har motvirket behovet for endring. Petroleumsindustriens sentrale rolle i norsk politikk og økonomi har også gjort det vanskelig for norsk NFE-industri å vinne fram i kampen om menneskelige og finansielle ressurser.

Norge står utvilsomt overfor store utfordringer i energi- og miljøpolitikken. Det offentlige har åpenbart en rolle å spille på disse områdene. Overføring av institusjonelt ansvar til et nytt organ kan være et nødvendig, men på langt nær tilstrekkelig virkemiddel for å stimulere økt utnyttelse av NFE og nyskapning i norsk energiindustri. For å fullføre spranget fra politisk retorikk til handling vil jeg framheve fire sentrale momenter.

For det første bør man utvikle virkemidler og støtteordninger som er uavhengig av budsjettforhandlingene. Forslaget om å opprette et energifond som kan sikre stabil finansiering, er et steg i riktig retning. For det andre er det som nevnt avgjørende at bevilgninger til FoU kombineres med virkemidler og tiltak som kan sikre markedsadgang for nye teknologier. Slike virkemidler bør gi insentiver for så vel produsenter av energi basert på NFE som leverandører av teknologi. For det tredje er det fornuftig å basere framtidig satsning på områder hvor Norge har særskilte forutsetninger for innovasjon og industriell utvikling. En kartlegging av Norges komparative fortrinn bør utarbeides på bakgrunn av teknologisk kunnskap, ressursgrunnlag og industriell kompetanse. Sist, men ikke minst, bør norske beslutningstakere undersøke i hvilken grad, og på hvilke områder det er rom for teknologi- og kunnskapsoverføring fra andre land. Dette er momenter olje- og energiministeren med fordel kan ta inn over seg i arbeidet med omleggingen til en «meir framtidsretta energipolitikk». Det er på høy tid at retorikk erstattes med politisk handling.