Fred i Afghanistan

DENNE VEKA LEGG

den afghanske overgangsregjeringa - med Verdsbanken og tunge FN-institusjonar i ryggen - fram eit tilbod til gjevarlanda som møtest i Berlin: betal for vår fred og utvikling, elles vert Afghanistan eit reir for internasjonal terrorisme og narkotikaproduksjon. Prislappen er på nær 30 milliardar dollar over 7 år.

Første utkast av dokumentet som set dagsorden for møtet - kalla «Securing Afghanistan's Future» - likna meir utpressing enn utviklingsplanlegging. Etter at Verdsbanken, FN sitt utviklingsprogram (UNDP), og FN-kontoret som leiar Afghanistan innsatsen har arbeida med det i nokre månader, framstår det no som ein fyldig og veldokumentert plan. Ei rekke framtidsmål er trekt opp - kva Afghanistan treng av vegar, skular, vassforsyning og infrastruktur - måla er knytt til FN sine Tusenårsmål, og så påsatt ein prislapp. Det internasjonale samfunnet er bedt om å finansiera 85 prosent av rekninga.

Men, eit trugande framtidsscenario vert trekt opp dersom verdsamfunnet ikkje reisar pengane. Då vil Afghanistan som stat bryta saman eller verta ein røvarstat, narkotika - økonomien tek over, det vil igjen finansiera internasjonale terroristar, og verda vil få svi. Argumentet at stilt overfor eit slikt skrekkbilete er det meir lønsamt å investere i fred og utvikling i Afghanistan. Her vises det og til kostnader på andre område, som militære operasjonar, fredsbevarande styrkar og handtering av flyktningar, då desse langt overskrir den summen det no kjem krav om for å fremja fred og utvikling.

Logikken er enkel, og hovudpoenget sjølvinnlysande. Fred og utvikling er betre enn narkotikaproduksjon og terror; men det kostar. Det grunnleggjande spørsmålet - korleis fred best kan fremmast - har forsvunne på vegen.

ERFARING TILSEIER

at fred i ein viss grad kan kjøpast, noko som og er konklusjonen frå nyare forsking om konflikt og fredsbygging i regi av Verdsbanken. Men ein økonomisk tankegang kan lett ta overhand. I Afghanistan er ikkje ufred først og fremst knytt til manglande gjenoppbygging, men snarare til uavklara politiske spørsmål om legitimitet og maktfordeling. Her kan ein ta Herat som døme, provinsen i nordvest der krigen har blussa opp att no siste veka. Her manglar det ikkje på økonomisk utvikling. Ein blomstrande grensehandel har finansiert ei rask gjenoppbygging, men den har samstundes skjerpa konflikten med sentralstaten over politisk makt og økonomisk fordeling.

Andre steder er mangel på fred eit resultat av USA sin pågåande «krig mot terror». Krigføringa er brutal, og det vekke sterke reaksjonar når sivile vert offer for feilslåtte bombetokter eller husa deira plyndra av USA sine hjelparar, den afghanske militsen. Karzai og andre i sentralregjering sin legitimitet vert heller ikkje styrka av at dei er så avhengige av USA sin støtte (og aktiv styring av politiske prosessar) for å overleve, noko som vart smerteleg klart i den nyleg avslutta grunnlovsprosessen.

Det er og uklart i kor stor grad narkotika-inntekter frå Afghanistan faktisk går til finansiering av Al Qaida og internasjonal terrorisme. Mange vil hevda at store delar av utbytte går til folk i den afghanske administrasjonen, og at «krigen mot narkotika» og kan tjena som dekke for åtak på politiske motstandarar. Narkotikaproduksjonen skjer i stadig større grad i område kontrollert av folk som står sentralt i overgangsregjeringa.

PÅ DENNE BAKGRUNN

er val av økonomisk politikk spesielt viktig. Overgangsregjering og dei internasjonale finansielle institusjonane har lagt opp til ein sterkt marknadsbasert strategi som nok kan skape vekst, men som også vil skapa ulikskap som vil gje grobotn for meir, og ikkje mindre, konflikt. Økonomiske gode, tryggleik og politisk innflytelse er allereie svært ulikt fordelt i Afghanistan. I provinsane i sør og aust er ein spesielt dårlig stilt, sjølv humanitære organisasjonar vegrar seg frå å arbeida der grunna manglande tryggleik. Det er lite truleg at dei internasjonale tryggleiksstyrkane (ISAF), med sitt lette oppsett og avgrensa mandat vil vera i stand til å tryggja desse provinsane. Tendensen til at desse vert «røvarprovinsar» - utafor sentralmakta si innflytelse - vil etter vår meining styrkast dersom ein vel å følgja ein einsidig marknadsstrategi.

Den afghanske overgangsregjeringa er flittige til å nytta anbodskonkurransar for å sikra rask gjennomføring av prosjekt, også når det gjeld sentrale statlege oppgavar som utbygging og drift av helsetenesta. I staden for å satsa på ei langsiktig oppbygging av den afghanske statsadministrasjonen så kjøpe regjeringa tenester frå internasjonale konsulent firma som KPMG og Crown Agents for å styrke sin kapasitet. Så langt har dette vore framstilt som ei naudløysing, men no forsvarar den mektige afghanske finansministeren dette som langsiktig politikk. Strategien er kostbar og lite bærekraftig, men skal gje donorane tiltru til at deira midlar vert forsvarleg nytta.

Ein stat som er nesten totalt avhengig av utanlandske donorar og i tillegg har hyrt inn utanlandske firma for å kontrollera pengeflyten vert lett ein «rentier stat», underlagt mektige gjevarland sine prioriteringar og interesser. Innkrevjing av skatt frå eige folk, derimot, har ein grunnleggjande demokratisk funksjon då det skape ein større grad av regjeringsansvar i høve til eige folk. I dag utgjer slik skattlegging ein svært liten del av den afghanske staten si inntening, for 2004 er anslaget at det berre vil dekka en tredjedel av lønns- og driftskostnader. Embetsverket er stort sett finansiert av utanlandske gjevarar, noko som igjen kan reise spørsmål om dei primært stiller seg lojale overfor dei afghanske borgarane.

EIN VIKTIG DEL

av løysninga på dette problemet er å knytte reformvilkår til finansielle overføringar. Utan slike krav vil bistanden berre styrka dysfunksjonelle og korrumperte strukturar. Å bygge ned staten er i seg sjølv ingen løysing sidan politiske maktstrukturar vil verta oppretthaldne. I skattesektoren, for eksempel, er det viktig å insistere på reform, sjølv om det vil ta lang tid å gjennomføra. Afghanistan har mange skatteressurser, det er legitim innkreving det skorter på. I mellomtida må ein unngå å verta heilt avhengig av utanlandske bistandsmidlar, slik det no vert lagt opp til. Det kan berre gjera det endå vanskelegare å etablera ein ansvarleg og demokratisk afghansk stat i framtida.

Trass denne overordna kritikken, er det viktig å ha auge for at mange gode program er iverksatt og mange rette tiltak er gjort over dei to siste åra. Døme på slike tiltak er pengereforma, oppbygginga av skular og oppstarten av det såkalla «nasjonale solidaritetsprogrammet» der lokalsamfunn får høve til å prioritera sine eigne prosjekt. Når det gjeld den overordna fredsprossessen, slik den vart definert utifrå Bonn-avtalen signert i desember 2001, har ein lukkast på viktige område. Til dømes har landet har fått ei fungerande (oppnemnt) overgangsregjering, ny grunnlov (vedtatt i rekordfart) og starta den langsame prosessen med å byggje opp ein nasjonal hær og eit politikorps under politisk styring.

GITT DISSE

resultata, og eit afghansk ønske om å ta kontroll over eiga utvikling, er det endå viktigare at dei små positive spirene ikkje vert valsa ned med ein ekstern pengeflom, ein ekstrem markedsliberalistsk utviklingsmodell og internasjonal privatisering av stat og offentlige tenester. Det er difor både rett og klokt å knyta måla for Afghanistan si framtid til FN sine Tusenårsmål - og med det understreka at det er snakk om støtte til langsiktig utvikling, ikkje berre kortsiktig gjenoppbygging. Kombinert med ei forståing av at politiske faktorar er grunnleggjande for fred, gjer dette den rette ramma når afghanarar og donorar møtest i Berlin.