Gjørv-kommisjonens blindsoner

Anbefalingene fra 22. juli-kommisjonen har ført til frenetisk aktivitet for å styrke organisasjonskultur, gjennomføringsevne og samhandling i staten. Men oppmerksomheten bør heller rettes mot forvaltningsstrukturen.

MISVISENDE: «Kommisjonens konklusjon om at den «har sett få eksempler på at formell organisering har vært en begrensende faktor [for krisehåndtering]» virker dermed altfor lettvint — om ikke direkte misvisende», skriver kronikkforfatteren. Bildet er fra overrekkelsen av 22. juli-kommisjonens rapport fra Alexandra Bech Gjørv til statsminister Jens Stoltenberg. Foto: Jo Straube
MISVISENDE: «Kommisjonens konklusjon om at den «har sett få eksempler på at formell organisering har vært en begrensende faktor [for krisehåndtering]» virker dermed altfor lettvint — om ikke direkte misvisende», skriver kronikkforfatteren. Bildet er fra overrekkelsen av 22. juli-kommisjonens rapport fra Alexandra Bech Gjørv til statsminister Jens Stoltenberg. Foto: Jo StraubeVis mer
Meninger

Holdninger, kultur og lederskap. Ifølge Gjørv-kommisjonen var det dette som sviktet i myndighetenes håndtering av terrorangrepene 22. juli 2011. Manglende risikoerkjennelse, liten evne til å samhandle og til å iverksette planer og vedtak, samt dårlig ledelse gjorde myndighetene ute av stand til å ivareta folks sikkerhet. For å ruste samfunnet mot framtidige kriser rådet kommisjonen ledere i det offentlige til å styrke holdninger og kultur i sine organisasjoner. Og i kjølvannet av rapporten har begreper som gjennomføringsevne, samhandling og risikoforståelse stått i sentrum for forvaltningspolitikken.

Er holdnings- og kulturarbeidet i staten løsningen eller er det et slag i luften? En kritisk gjennomgang av Gjørv-rapporten viser at det ensidige fokuset på kultur og ledelse i kommisjonens anbefalinger er ubegrunnet. Utvalgets konklusjoner bygget ikke på en forståelse av hvordan offentlige organisasjoner fungerer - de avspeilet i stor grad medlemmenes spesifikke kompetanse og perspektiver.

I 22. juli-kommisjonen var det jurister og folk med erfaring fra næringslivet som dominerte. Utvalget var ledet av toppjurist Alexandra Bech Gjørv, og nær halvparten av kommisjonen og sekretariatet hadde juridisk utdanning. Dessuten hadde både kommisjonsleder Gjørv og leder for sekretariatet Bjørn Otto Sverdrup bakgrunn som direktører i Statoil og Hydro. Enkelte andre typer kompetanse var derimot fraværende. Mest slående var mangelen på forvaltningseksperter, gitt at utredningen dreiet seg om krisehåndtering i det offentlige.

Sammensetningen av kommisjonen preget analysen av hva som gikk galt 22. juli. I tråd med en juridisk tilnærming la utvalget vekt på formelle ansvarsforhold, regler og planverk, og myndighetenes innsats ble målt opp mot det «vedtatte» nivået for sikkerhet. Næringslivsperspektivet viste seg tydelig i kommisjonens sterke tro på ledelse. Legger vi disse perspektivene sammen kommer vi fram til utvalgets organisasjonssyn, nemlig at formelt ansvar pluss godt lederskap er lik effektiv utøvelse av ansvar.

Problemet er at et slikt perspektiv ikke fanger opp viktige sider ved hvordan offentlige organisasjoner fungerer i praksis. En etats manglende evne til å ivareta sitt formelle ansvar skyldes ikke nødvendigvis dårlig ledelse, men kan bunne i grunnleggende trekk ved hvordan forvaltningen er organisert. Kommisjonens konklusjon om at den «har sett få eksempler på at formell organisering har vært en begrensende faktor [for krisehåndtering]» virker dermed altfor lettvint - om ikke direkte misvisende.

Et bredere organisasjonsperspektiv kan hjelpe oss å forstå myndighetenes håndtering av terrorangrepene. Særlig tre trekk ved forvaltningen er relevante i så måte. Det første gjelder spesialisering og samordning. Oppdeling av byråkratiet i spesialiserte organisasjoner med klare ansvarsområder er en grunnleggende forutsetning for å løse problemer i samfunnet. Det samme gjelder desentralisering av myndighet til lokale etater som vet hvor skoen trykker. Dette skaper nødvendigvis utfordringer knyttet til koordinering. I det norske styringssystemet er samordningsutfordringene spesielt store ettersom vi har sterke fagdepartementer og et sterkt lokalt selvstyre med desentraliserte beredskapstjenester. Norge har for eksempel 27 politidistrikt og 325 brann- og redningsvesen.

Vanskelighetene med å håndtere en krise som skjærer på tvers av organisasjoner og styringsnivåer - slik som terrorangrepet 22. juli - er derfor både omfattende og strukturelt betinget. Dette reiser viktige spørsmål om organiseringen av sikkerhetsfeltet i Norge som den kommende regjeringen må ta tak i. Det ene gjelder sammenslåingen av politidistrikt, slik et utvalg nedsatt av justisminister Grete Faremo nylig har foreslått. Et annet tema er plasseringen av ansvaret for sikkerhetsarbeidet. Ønsker man å framheve sikkerhet og beredskap kan det være hensiktsmessig å flytte dette ansvaret fra Justisdepartementet til et eget beredskapsdepartement, slik Sårbarhetsutvalget har anbefalt.

Betydningen av eksisterende rutiner er et annet trekk ved organisasjoner som preget krisehåndteringen 22. juli. Faste rutiner og prosedyrer er nødvendige for at store organisasjoner skal fungere. De innebærer at organisasjoner - på godt og vondt - stort sett «gjør som de pleier å gjøre». Eksisterende rutiner kan bidra til å forklare hvorfor helsevesenet håndterte krisen langt bedre enn politiet. Helsevesenet hadde standardprosedyrer for å behandle alvorlig skadde som helsearbeidere fulgte til daglig. Redningsinnsatsen 22. juli dreide seg derfor om å iverksette de samme prosedyrene, bare i mye større skala. Politiet hadde på sin side få innarbeidete rutiner for å svare på et terrorangrep, siden skarpe oppdrag hadde lite til felles med politiets daglige virksomhet. Men slike forskjeller i organisasjoners grunnleggende forutsetninger for krisehåndtering underspilles av kommisjonen.

Til sist spilte organisasjoners behandling av informasjon en viktig rolle 22. juli. Offentlige myndigheter oppfatter problemer gjennom organisasjoner som siler og fortolker informasjon på bestemte måter. Krisehåndtering bygger dermed på ufullstendig og forvridd informasjon. Myndighetenes håndtering av terrorangrepet 22. juli var preget av at mange små biter av viktig informasjon gikk tapt eller ble forringet på vei gjennom offentlige organisasjoner. Dette var tilfelle både i etterretningsarbeidet for å avdekke terrortrusler og i Oslo-politiets behandling av tipset om bilen til gjerningsmannen.

Diskusjonen om hvorfor det sviktet 22. juli er viktig fordi den angir en retning for tiltak for å forbedre terrorberedskapen og for forvaltningspolitikken mer generelt. Mens Gjørv-kommisjonens kultur- og ledelsesperspektiv har satt kursen så langt, bør oppmerksomheten nå rettes mot endringer i forvaltningsstrukturen. Politireform og opprettelsen av et eget departement for sikkerhet og beredskap ville utvilsomt bidra til å løfte fram beredskapsspørsmål. Slike endringer i organisasjonsstruktur kunne med andre ord lagt grunnlaget for en sikkerhetskultur i det offentlige slik kommisjonen etterlyser.

Kronikken er basert på en lengre artikkel i siste nummer av Nytt Norsk Tidsskrift.

Lik Dagbladet Meninger på Facebook

Meninger rett i innboksen?

Meld deg på vårt nyhetsbrev for å motta ukens viktigste saker fra Dagbladet Meninger hver fredag. Nyhetsbrevet kan inneholde annonser. Du kan når som helst melde deg av.