Hvem beskytter mot beskytterne?

FN har erklært at menneskelige hensyn stundom må veie tyngre enn statlig suverenitet: Det er en plikt å beskytte. Men så enkelt er det likevel ikke. Historien viser at nesten hver eneste gang militær maktbruk er blitt begrunnet med humanitære hensyn, har helt andre motiver vært avgjørende.

ERKLÆRINGEN FRA fra FNs toppmøte høsten 2005 inneholder ett revolusjonerende synspunkt. Det gjelder den internasjonale forpliktelsen til å beskytte. Toppmøtet erklærer at i land hvor myndighetene mangler evne eller vilje til å beskytte innbyggerne mot «folkemord, krigsforbrytelser, etnisk rensning eller forbrytelser mot menneskeheten», har verdenssamfunnet, gjennom FN, et ansvar for å beskytte dem. Hvis ikke andre midler strekker til, kan militær intervensjon bli satt inn. På den ene siden er et av formålene med verdensorganisasjonen ifølge FN-pakten å fremme respekt for menneskerettighetene og de grunnleggende frihetene for alle. På den annen side forbyr paktens artikkel 2 innblanding i saker som hører til nasjonal rettshåndheving. Dette dilemmaet er blitt vanskeligere å leve med, etter hvert som massemediene har vist oss bilder av grusomheter som ikke skyldes krig mellom stater, men vold og lovløshet innenfor et enkelt land. Det er nok å nevne Rwanda og Dafur. Saken tok en ny vending i 2001, da en internasjonal kommisjon om intervensjon og statlig suverenitet, som Canada hadde oppnevnt, la fram en rapport som lanserte begrepet the Responsibility to Protect. FNs generalsekretær Kofi Annan grep tanken: Menneskelige hensyn må stundom veie tyngre enn statlig suverenitet. I fjor høst sa toppmøtet seg enig med ham: Det gis en internasjonal plikt til å beskytte.

FN-PAKTEN gir ikke Sikkerhetsrådet myndighet til å vedta maktbruk med mindre rådet finner at dette er den eneste muligheten til å opprettholde eller gjenopprette internasjonal fred og sikkerhet. Men i virkeligheten har rådet igjen og igjen vedtatt eller truet med å vedta militær intervensjon også når det dreier seg om indre konflikter som ikke truer andre land. Rådet har ganske enkelt definert også slikt som trusler mot internasjonal fred og sikkerhet. Den slags omtolkning av en klar tekst er selvfølgelig ikke tilfredsstillende. På den annen side er det komplisert å endre pakten. Spørsmålet er om ansvaret for å beskytte likevel kan bli knesatt på en måte som er rettslig betryggende, og som forebygger misbruk. I flere måneder har Sikkerhetsrådet nå hatt rivninger om dette spørsmålet. Storbritannia, Frankrike og Danmark har fremmet et resolusjonsforslag om en annen sak, nemlig beskyttelsen av sivile i væpnet konflikt. Her har de tre landene tatt med henvisninger også til ansvaret for å beskytte folk mot innenlandske overgrep. Dette har møtt motstand i sør. I et åpent møte i rådet senhøstes sa for eksempel representanten for Egypt: «Rådet burde ikke utvide sin myndighet ved å formulere generelle retningslinjer om hvordan humanitære saker og menneskerettigheter skal behandles. Utarbeidelsen av slike generelle retningslinjer hører til ansvarsområdet for Generalforsamlingen og dens hovedkomiteer. Derfor er vi bekymret over at rapporten og resolusjonsforslaget nevner muligheten for at Sikkerhetsrådet spiller rollen som lovgiver og initiativtaker om det såkalte ansvaret for å beskytte.» Egypt har i det alt vesentlige rett i dette. På toppmøtet sammenliknet riktignok daværende statsminister Bondevik det internasjonale ansvaret for å beskytte med den plikt vi har til å hjelpe et medmenneske i nød. Men så enkelt er det ikke. Historiske erfaringer viser at nesten hver eneste gang militær maktbruk er blitt begrunnet med humanitære hensyn, har helt andre motiver vært avgjørende. Selv da Hitlers tropper angrep Norge i 1940, forsikret general Falkenhorst i sitt opprop til det norske folk at de kom for å beskytte oss.

DET TRENGS beskyttelse også mot beskyttere. Lederne i Egypt og andre land i sør vet godt at det nok er deres land som blir gjenstander for beskytternes oppmerksomhet. Derfor prøver de å sikre seg at retningslinjene for å håndheve det internasjonale ansvaret blir utarbeidet på en så bred basis og grundig måte at de så langt råd er forebygger misbruk. Den internasjonale kommisjonen som lanserte forslaget, mente at fire varsomhetsprinsipper må være overholdt før det skjer militær intervensjon for humanitære formål: Rett motiv, alle andre midler utprøvd, minst mulig maktbruk ogrimelig utsikt til å lykkes. Det er mulig at disse prinsippene ville strekke til dersom de ble respektert. Men i så måte er ikke Sikkerhetsrådets praksis betryggende. Rådet er et snevert organ, hvor fem vetomakter øver dominerende innflytelse. Det har lagt seg til den uskikken å gi «koalisjoner av villige» blankofullmakt til å føre krig uten at verken rådet eller noe annet FN-organ har kontroll med hvordan krigen blir ført. Sikkerhetsrådet har også gitt slike fullmakter i så vage og løse ord at operatørene kan tolke dem som det passer. De operative paragrafene i den berømte resolusjon 1368, som ble brukt til å legitimere USAs krig mot Afghanistan, nevner for eksempel ikke et kvekk verken om Afghanistan eller bruk av makt. Ut over Bondeviks sammenlikning med modige redningsmenn kan jeg ikke se at norske talsmenn har ytt annet enn generell tilslutning til ansvaret for å beskytte. Men erklæringen fra toppmøtet sier også at Generalforsamlingen må fortsette vurderingen av ansvarsprinsippet og av de virkningene en slik regel kan få, i lys avbestemmelsene i pakten og folkeretten. Her blir det altså lagt opp til at FNs Generalforsamling selv foretar en grundig gjennomgang av hele saken.

Å KNESETTE PLIKTEN til å beskytte er et så radikalt brudd med ikke-innblandingsprinsippet at det svarer til en vesentlig paktendring. Må det gjøres i andre former - og slik ser det ut - bør det i hvert fall skje på en så omhyggelig og gjennomtenkt måte at reformen får bred legitimitet blant mennesker i alle verdenshjørner. Her er hastverk lastverk. Selve vedtaket kan gjøres etter mønster fra Uniting for Peace resolusjonen, som ble vedtatt i 1950 for å gi Generalforsamlingen rett til å treffe avgjørelser om maktbruk når Sikkerhetsrådet er blokkert. Riktignok kan det hevdes at Generalforsamlingen allerede hadde denne retten, i kraft av sitt overordnete ansvar for å ivareta FNs formål. Men resolusjonen bekreftet et prinsipp som ikke var åpenbart på forhånd. Det hersker ingen uenighet om at Sikkerhetsrådet må ha det utøvende ansvaret også hvis det blir vedtatt klare og tydelige regler om militære operasjoner med humanitære formål. Men grunnlaget bør være en resolusjon hvor Generalforsamlingen fastsetter de prinsipper og varsomhetskriterier rådet skal legge til grunn. Et viktig krav er at rådet ikke må sette operasjonene bort på anbud uten å sikre seg full kontroll med gjennomføringen. Et annet krav bør være at Generalforsamlingen underveis får så utførlige rapporter om operasjonene at den blir i stand til å reagere mot brudd på pakt og regelverk.Norge bør støtte de landene i sør som kjemper for en betryggende saksbehandling av spørsmålet om «humanitære operasjoner».