Hvor hellig er folkeretten?

Det er tverrpolitisk enighet om folkeretten som ramme for bruk av militære styrker. Men folkeretten gir ikke alltid presis veiledning. Dessuten kan det oppstå konflikt mellom folkerettens regler og behovet for å ivareta grunnleggende verdier, bl.a. beskyttelse mot menneskerettslige overgrep. Hvor førende bør folkeretten være for norsk forsvarspolitikk?

I den nylig framlagte stortingsproposisjonen om forsvarspolitikken finnes mange referanser til folkeretten. Men ordlyden varierer fra at militærmakt «må forankres folkerettslig» til at bruk av makt krever et «klart og utvetydig folkerettslig grunnlag». Den første formuleringen samsvarer med Forsvarets strategiske konsept – som også åpner for å bruke militær makt uten FN-mandat. Det siste formuleringen er strengere, og er en nyskapning i tråd med regjeringens Soria Moria-erklæring, som sier at internasjonale operasjoner skal ha et klart FN-mandat.

De ulike formuleringene etterlater i seg selv tvil om hvilken standard som skal gjelde. Men like slående er det at forsvarspolitikkens forhold til folkeretten overhodet ikke er drøftet. Tvilen bekreftes når statssekretær Espen Barth Eide uttaler at det må foreligge et «tilstrekkelig klart folkerettslig grunnlag» – altså ikke noe krav om et klart og utvetydig grunnlag – og at dette gir et visst handlingsrom. Som eksempel bruker han Bondevik-regjeringens begrunnelse for å støtte NATO-bombingen mot Serbia i 1999.

Problemet med NATO-operasjonen er selvsagt at det ikke forelå noe FN-mandat. FNs sikkerhetsråd vedtok resolusjon 1199, som krevde øyeblikkelig våpenhvile. Det var imidlertid ikke mulig å få alle vetomaktene med på en resolusjon som uttrykkelig godkjente bruk av militær makt. NATO besluttet derfor å gå til aksjon på egen hånd. I sin redegjørelse i Stortinget 18. mars 1999 viste statsminister Bondevik til tre grunnlag for bruken av makt, nemlig resolusjon 1199, en rapport fra FNs Generalsekretær, og en uttalelse fra Sikkerhetsrådets president – åpenbart ut fra en oppfatning om at disse tre grunnlagene hver for seg ikke ga grunnlag for bruk av militær makt. Det gjør heller ikke grunnlagene samlet sett. Den uavhengige Kosovo-kommisjonen konkluderte da også med at aksjonen var legitim, men folkerettsstridig.

Det har vært omfattende diskusjon om folkeretten burde anerkjenne en rett til humanitær intervensjon. I den siste tiden har temaet vært drøftet under betegnelsen «responsibility to protect». Dette prinsippet fikk gjennomslag på FN-toppmøtet i 2005, men bruk av militær makt ble bare akseptert så lenge Sikkerhetsrådet har gitt mandat.

Dermed gjenstår spørsmålet om statenes ansvar når Rådet ikke kan samle seg om et vedtak. Situasjonen kan være at overgrep begås mot befolkningsgrupper (Darfur) – eller at nødvendig assistanse ikke ytes ved naturkatastrofer (Burma). I slike tilfeller har det vært hevdet, både fra enkelte folkerettsforfattere og fra den anerkjente International Crisis Group, at statene bør forbeholde seg muligheten til å gripe inn ut fra etiske prinsipper, men samtidig anerkjenne at en slik intervensjon vil være i strid med folkeretten. På denne måten hevdes det at folkerettens regler om bruk av makt ikke blir undergravet. Men denne løsningen er ikke særlig tilfredsstillende siden den innebærer at statene forbeholder seg retten til å bryte folkeretten. Det kan være at folkeretten i stedet burde tillate en rett til å hindre grove krenkelser av menneskerettighetene – selv om en slik rett kan tenkes misbrukt.

Det er ikke bare spørsmålet om humanitær intervensjon som skaper folkerettslige problemer. Etter terrorangrepene 11. september manglet det ikke på villighet fra Sikkerhetsrådets side, men USA valgte å ikke be om noe FN-mandat. I stedet baserte USA og dets allierte militæroperasjonene mot Afghanistan på retten til selvforsvar. I sin redegjørelse i Stortinget 8. november 2001 uttalte Bondevik at det ikke bare forelå en rett til selvforsvar, men til og med at NATO-pakten påla Norge en plikt til å delta. En rett til selvforsvar mot omfattende terroristangrep har gode grunner for seg. Men en slik rett er ikke fri for folkerettslige problemer. USA har for eksempel hevdet at landet er i krig mot al-Qaida, og kan bruke militær makt mot trusselen fra stater som ikke vil eller kan hindre terrorister i å foreta angrep. Hvor mener regjeringen at den folkerettslige grensen går for anvendelse av militær makt?

Folkerettmessigheten av invasjonen av Irak i 2003 var ikke mindre omstridt. Det norske synet på lovligheten av den militære invasjonen framgår av to uttalelser fra Utenriksdepartementets Rettsavdeling, og som er lagt til grunn i Bondeviks redegjørelse for Stortinget 21. mars 2003. Rettsavdelingen konkluderte med at fraværet av et vedtak fra Sikkerhetsrådet innebar at det ikke forelå et klart folkerettslig grunnlag for maktanvendelse. Men samtidig sies det at dette «innebærer ikke uten videre at militære operasjoner derved er i strid med folkeretten». Bondevik uttalte at regjeringens beslutning om ikke å delta i invasjonen var basert på en politisk helhetsvurdering, og ikke først og fremst på folkeretten. Men resultatet var at regjeringen med dette ikke ga til kjenne noe syn på om maktbruken var i strid med folkeretten.

Slutten på den kalde krigen, USAs dominerende posisjon og nye sikkerhetstrusler innebærer større villighet til bruk av militær makt. Folkerettens regler er utfordret. Soria Moria-erklæringens krav om at militære operasjoner skal ha et klart FN-mandat uttrykker riktignok en utvetydig støtte til folkeretten. Men det er grunn til å tvile på om kravet er troverdig. Dessuten kan det spørres om kravet er fornuftig.

Sikkerhetsrådet kan igjen bli lammet i en situasjon hvor en stat foretar massive overgrep mot sin befolkning. Bør Norge fraskrive seg muligheten til, i samarbeid med andre stater, å gripe inn? Er dette i samsvar med Norges vektlegging av beskyttelsen av menneskerettighetene?

På den annen side er det ikke opplagt at FN-vedtak alltid skal følges. I forbindelse med Irak-invasjonen var det mye fokus på betydningen av å følge det såkalte FN-sporet. Men både FN-vedtak – og folkeretten for øvrig – kan tenkes å stride mot grunnleggende verdier og behov. De manglende rettssikkerhetsgarantiene ved oppføring av personer på FNs terrorliste har for eksempel blitt skarpt kritisert ut fra menneskerettslige krav. Men det kan også tenkes at Sikkerhetsrådet treffer vedtak om invasjon av et land ut fra tvilsomme premisser. Er det så sikkert at Norge burde deltatt i Irak-invasjonen selv om USA hadde lyktes i å oppnå et vedtak i Sikkerhetsrådet?

Folkeretten blir skapt, presisert og endret i et samspill mellom statene. Dette medfører et ansvar for de samme statene til å gi uttrykk for sine folkerettslige synspunkter og bidra til å utvikle retten i en ønskelig retning, enten det gjelder beskyttelse mot overgrep eller mot internasjonal terrorisme. Denne utfordringen har regjeringen ikke tatt.