I grenseland

«Folk må åpne sine kofferter og kle seg nakne dersom tolleren ber om det. Eller må de det?»

Tollvesenet kontrollerer årlig tusenvis av personer, kjøretøyer og virksomheter. Folk må åpne sine kofferter og kle seg nakne dersom tolleren ber om det. Eller må de det? Kan man virkelig kroppsvisiteres helt uten videre? Kan tolleren bruke makt overfor gjenstridige reisende? Kan tolleren legge vekt på folks hudfarge når han bestemmer hvem som skal kontrolleres? Hvor langt kan egentlig Tollvesenet gå for å avdekke narkotika og annen ulovlig vareførsel?

De rettslige rammene for Tollvesenets kontrollvirksomhet finnes først og fremst i tolloven. Her er det gitt nærmere regler om hvilke tiltak tolleren kan iverksette under kontrollen (f.eks. kroppsvisitasjoner), og om hvilke vilkår som må være oppfylt før de ulike undersøkelsesmetodene kan anvendes. Tolleren kan derfor ikke ture frem som han selv vil, selv ikke om hensikten er den aller beste.

Gjennomgår man tolloven, vil man raskt se at Tollvesenet har vide fullmakter under kontrollen. Man har plikt til å stanse når tolleren forlanger det, og til å gi tolleren de opplysninger som er nødvendige for gjennomføringen av kontrollen. Man har også plikt til å åpne eventuell bagasje, dersom tolleren ber om det.

Som regel avsluttes tollkontrollen etter dette. Men er man nervøs eller påfallende hjelpsom, eller tolleren av andre årsaker finner grunn til å foreta nærmere undersøkelser, vil den reisende (i motsetning til i Sverige, Danmark og England) kunne kroppsvisiteres uten krav til mistanke. I så fall må man ta av seg alt tøy, også undertøy. Tolleren vil da undersøke klærne og foreta en ytre besiktigelse av kroppen. Han kan derimot ikke, om han skulle komme på en slik tanke, gi seg til å undersøke kroppens hulrom (f.eks. mavesekken eller endetarmen). Er det grunn til å tro at varer skjules slike steder, skal politiet varsles. Undersøkelser kan bare foretas på nærmere vilkår, og skal alltid utføres av kvalifisert helsepersonell.

Tolloven er imidlertid uklar på enkelte punkter, og lar flere viktige spørsmål stå uløst. På flere områder er det derfor uklart hvor langt tollerne kan gå under sin myndighetsutøvelse. Her er tre eksempler:

1. Forut for en tollkontroll forekommer det at Tollvesenet spaner på dem som seinere blir kontrollert. Det å holde noen diskré under oppsikt, er i utgangspunktet ikke et tiltak som krever hjemmel i lov. Visse former for spaning er imidlertid så inngripende at lov må til. Hvor grensen går, vil bero på «en avveining av formålet med og karakteren av tiltaket mot de personvern- og rettssikkerhetshensyn som aktualiseres», slik Lund-kommisjonen formulerte det i sin rapport (på s. 72).

At man blir holdt under et visst oppsyn mens man håpefullt venter på bagasjen på Oslo Lufthavn, er det naturligvis ikke noe å si på. Slik spaning er geografisk og tidsmessig nokså begrenset, og skjer dessuten på et område hvor man må regne med å bli holdt under oppsyn av sikkerhetsmessige eller andre grunner. Derimot vil vel flere enn meg ha visse motforestillinger mot å bli systematisk overvåket av tolltjenestemenn på åpen gate eller iallfall i mer private sammenhenger, især hvis man filmes eller fotograferes.

Slik overvåking kan etter omstendighetene utgjøre et betydelig personverninngrep overfor den som rammes, og kan bl.a. av den grunn kreve hjemmel i lov. Dette gjelder uavhengig av om vedkommende har noe å skjule. Tolloven gir ikke hjemmel for tiltak av denne typen. Tollvesenet har derfor - ifølge et oppslag i VG 30. september 1998 - fått «flengende kritikk for sine arbeidsmetoder» i en «hemmeligstemplet» rapport (den såkalte «Qvigstad-rapporten») utarbeidet av en arbeidsgruppe med representanter fra bl.a. Tollvesenet og politiet.

Rapporten skapte neppe noen særlig begeistring hos Tollvesenet, og ser foreløpig ikke ut til å ha blitt fulgt opp med konkrete tiltak. Enkelte oppslag i media gir iallfall grunn til å tro at slik spaning fremdeles foregår i en viss utstrekning (se f.eks. VG 14. mars 2001 og Aftenposten 1. august 2001).

2. Det er i utgangspunktet opp til Tollvesenet selv å bestemme hvem som skal stanses for kontroll og hvilke av de tiltakene loven åpner for, som skal anvendes. Men kan tolleren fritt legge vekt på folks hudfarge og andre etniske kjennetegn ved utvelgelsen? Om dette spørsmålet er meningene delte. Noen mener at en slik utvelgelsespraksis er «statlig rasisme», mens andre mener at Tollvesenet fritt må kunne kontrollere dem som etter etatens oppfatning smugler mest. Fra et rettslig synspunkt kan spørsmålet spaltes i to:

For det første må man avgjøre om det overhodet er tillatt å legge vekt på etniske kjennetegn under skjønnsutøvelsen. Dette vil i sin tur bero på om dette vil bidra til å avdekke ulovlig vareførsel. Skal det være tillatt å ta i betraktning folks hudfarge eller andre lignende kjennetegn, må folk fra visse land eller regioner rent faktisk smugle oftere enn andre. I tillegg må hudfargen med en rimelig grad av sannsynlighet knytte vedkommende til det aktuelle området.

Etter mitt syn kan det være grunn til å undersøke nærmere om disse forutsetningene holder. Ved vurderingen av hvem som smugler mest, må man f.eks. være varsom med å legge for stor vekt på Tollvesenets egen beslagsstatistikk. Slike statistikker henger nøye sammen med hvem som kontrolleres. Kontrollerer man bare folk fra region A, vil naturlig nok alle som tas komme fra denne regionen. Men man kan ikke på bakgrunn av dette trekke noen slutninger om folk fra regionene B eller C. For alt vi vet, kan de være enda verre.

Legger man til grunn at hudfarge og andre etniske kjennetegn er lovlige hensyn, må man for det annet avgjøre om disse er tilstrekkelig tungtveiende til å kunne kontrollere folk med slike kjennetegn oftere enn andre.

Spørsmålet har nær sammenheng med det første, men kan ikke forfølges nærmere innenfor rammene av denne kronikken. Her får det være tilstrekkelig å påpeke at det iallfall må gjelde visse grenser for hvor stor vekt det kan legges på hensyn av denne karakter. Det må være et visst samsvar mellom kontrollhyppigheten og den underliggende risiko for smugling. Sagt annerledes: Om man forutsetter at folk fra region A smugler noe oftere enn andre, må Tollvesenet kunne kontrollere denne gruppen noe oftere enn andre, men ikke oftere enn det er saklig grunn til.

3. Det forekommer at den som stanses i tollkontroll motsetter seg kontroll. Han får f.eks. beskjed om å kle av seg, men nekter å samarbeide. Spørsmålet blir da om Tollvesenet kan gjennomføre kontrollen med makt. I etatens interne instruksverk heter det at tollerne har «rett til å bruke makt for å gjennomføre den kontroll som tolloven hjemler». Hvis dette hadde vært riktig, kunne tollerne fritt revet klærne av gjenstridige reisende, eller tvunget kjeven opp på den som nekter å åpne munnen for kontroll.

Tolloven åpner imidlertid ikke for dette. Utgangspunktet er tvert imot at tollerne ikke kan bruke makt i større utstrekning enn det som følger av reglene om pågripelse og nødverge. Nekter den reisende å la seg kontrollere, må politiet tilkalles. Slik instruksen er utformet, kan den lede til at folk utsettes for ulovlig maktanvendelse fra Tollvesenets side. At dette kan være en reell risiko, illustreres kanskje av et oppslag i Dagbladet 21. oktober 1993. I denne saken ble en person «lagt i bakken med håndjern og slept ut gjennom Oslo S».

Som allerede disse eksemplene viser, er det på flere områder behov for en avklaring av Tollvesenets kontrollmyndighet. Tollvesenet fyller en viktig funksjon i samfunnet, og tollerne stilles utvilsomt overfor utfordringer i sitt daglige virke. Man bør derfor ikke foregripe konklusjonene av en eventuell gjennomgang av reglene. Fra et rettssikkerhetsperspektiv er det imidlertid ikke tilfredsstillende at en etat med så vidtgående beføyelser til rådighet, ikke har et klarere regelverk å basere myndighetsutøvelsen på, og at den på enkelte områder opererer i et juridisk grenseland. Tollovens kontrollbestemmelser fyller 40 år i 2006. La oss håpe de møter sin skaper før det.