Irak og militære aksjoner

Fritz Nilsen hevder i sin kronikk i Dagbladet 19. mars at grunnene til at Norge mente det var hjemmel for bruk av militær makt mot Irak i resolusjoner vedtatt av FNs sikkerhetsråd kan finnes i «den enkleste fantasi».

Denne fantasien er tydeligvis at Norge bøyer seg for Washingtons diktater. Det er ikke nytt at det blir reist tvil om det folkerettslige grunnlaget for slik maktbruk, men det er uvanlig med en så lettvint behandling av spørsmålet som det Nilsen presterer.

I sin redegjørelse i Stortinget 23. februar uttalte utenriksminister Vollebæk at eventuelle militære aksjoner har støtte i Sikkerhetsrådets tidligere resolusjoner. Resolusjon 687 av 3. april 1991 (våpenhvileresolusjonen) fastsatte klare betingelser for våpenhvile med Irak, blant annet ødeleggelse av masseødeleggelsesvåpen og tillatelse av inspeksjon. Denne resolusjonen ble godtatt av Irak, men den gir i seg selv ikke hjemmel for aksjoner fra medlemsstatene i FN dersom betingelsene for våpenhvilen brytes.

Utenriksministeren mente at våpenhvileresolusjonen suspenderte, men ikke opphevet den tidligere resoulusjon 678 (maktbrukresolusjonen), som ble vedtatt 29. november 1990. Maktbruksresolusjonen ga medlemsstater som samarbeider med Kuwait rett til å bruke makt for å kaste Irak ut av Kuwait. Men maktbrukresolusjonen sier etter sin ordlyd at slike tiltak også kan iverksettes for å sikre etterlevelse av alle etterfølgende relevante resolusjoner, og at tiltakene kan anvendes for å gjenopprette internasjonal fred og sikkerhet i området.

Ved vesentlig brudd («material breach») på våpenhvileresolusjonen er det grunn til å hevde at våpenhvilen er bortfalt. Siden maktbrukresolusjonen også hjemler bruk av makt ved brudd på senere vedtatte resolusjoner, skulle medlemsstatene kunne falle tilbake på denne fullmakten til bruk av makt ved brudd på våpenhvileresolusjonen. I tillegg til dette viser utenriksministeren til at USA, Storbritannia og Frankrike i 1993 foretok et bombeangrep mot Sør-Irak da Irak tidligere hadde innskrenket våpeninspeksjonene. Disse innskrenkningene ble i to uttalelser av formannen i Sikkerhetsrådet ansett som vesentlige overtredelser av våpenhvileresolusjonen.

Mot en slik rett til bruk av makt i dag taler at maktbrukresolusjonen ble vedtatt da Irak sto i Kuwait. Oppmerksomheten var rettet mot å slå tilbake invasjonen, og det kan hevdes at denne resolusjonen ikke var ment å gi grunnlag for håndheving flere år senere av resolusjoner som er vedtatt etter at invasjonen ble slått tilbake. Brudd på våpenhvileavtalen reiser svært forskjellige problemstillinger fra det å slå tilbake en invasjon, noe som taler for vedtakelse av en ny Sikkerhetsråd-resolusjon dersom makt skal anvendes.

Videre gir maktbrukresolusjonen etter sin ordlyd alle FNs medlemmer som samarbeider med Kuwait rett til bruk av makt. Men dersom alle disse statene har fullmakt til å bruke militær makt om Irak foretar et vesentlig brudd på noen av de over 20 resolusjonene som er vedtatt senere, kunne dette innebære stor fare for maktmisbruk, slik USA blir beskyldt for. Det kan være stor uenighet om hva som skal anses som et vesentlig brudd på de ulike resolusjonene. Et så alvorlig tiltak som bruk av militær makt bør ut fra dette vedtas av Sikkerhetsrådet, og ikke av enkeltstater.

Det kan endelig vises til at våpenhvileresolusjonen sier at Sikkerhetsrådet skal ta de nødvendige skritt for å sikre gjennomføringen av resolusjonen og sikre fred og sikkerhet i området, noe som kan tale imot at enkeltstater kan iverksette tiltak uten støtte i et nytt vedtak fra Sikkerhetsrådet.

Det er likevel vanskelig å komme utenom ordlyden i maktbrukresolusjonen. Det er denne ordlyden Sikkerhetsrådet har kunnet samle seg om, og det har formodningen mot seg at dets medlemmer ikke overskuet konsekvensene av sitt vedtak. Resolusjonen tillater maktbruk ved brudd på alle etterfølgende relevante resolusjoner, noe som skulle inkludere våpenhvileresolusjonen. Våpenhvileresolusjonen viser da også uttrykkelig til blant annet maktbrukresolusjonen. I tillegg kommer at maktbrukresolusjonen tillater bruk av makt for å gjenopprette fred og sikkerhet i området. Det er grunn til å hevde at fred og sikkerhet ikke er oppnådd før Irak har oppfylt sine forpliktelser om kontroll og ødeleggelse av masseødeleggelsesvåpen etter våpenhvileresolusjonen.

Derrsom Sikkerhetsrådet mener at medlemsstatene ikke lenger skal ha rett til bruk av makt ved brudd på resolusjonene, må dette gjøres ved et nytt vedtak. Når det i våpenhvileresolusjonen heter at Sikkerhetsrådet skal ta de nødvendige skritt for å sikre etterlevelse, bør dette imidlertid ikke tolkes slik at medlemsstatenes rett til å iverksette tiltak er bortfalt. Det er heller ikke avgjørende for statenes rett til bruk av makt hvordan enkeltmedlemmer av Sikkerhetsrådet tolker Rådets vedtak - selv om disse medlemmene skulle utgjøre et flertall. Dersom rettsstillingen etter maktbrukresolusjonen skal endres, må dette i tilfelle gjøres gjennom et nytt vedtak av Sikkerhetsrådet.

I avtalen mellom FN og Irak av 23. februar påtok Irak seg på nytt å respektere alle relevante resolusjoner vedtatt av Sikkerhetsrådet, inkludert våpenhvileresolusjonen. I resolusjon 1154 av 2. mars 1998 godtok Sikkerhetsrådet denne avtalen, men uttalte at dersom Irak bryter sine forpliktelser ville dette ha de alvorligste følger for Irak. Sikkerhetsrådet har imidlertid ikke uttalt hva de alvorlige følgene kan bestå i, og har ikke opphevet maktbrukresolusjonen. Vedtaket av denne nye resolusjonen bør derfor ikke anses å hindre lovligheten av militære tiltak dersom Irak foretar vesentlige brudd på sine forpliktelser. Kofi Annan hevdet riktignok i amerikansk fjernsyn 8. mars at det ville kreves konsultasjoner i Sikkerhetsrådet før iverksettelse av slike aksjoner, men uten at det framgikk klart om dette var en rettslig eller politisk nødvendighet. USA har da også forsikret om at Sikkerhetsrådet vil bli konsultert før aksjoner blir iverksatt.

Selv om militære tiltak mot Irak rettslig kan forsvares, er dette selvsagt ikke ensbetydende med at de bør brukes. For det første vil slike tiltak medføre fare for omfattende tap av sivile liv. Det er dessuten usikkert om tiltakene er egnet til å oppnå målet, nemlig å sikre etterlevelse av Sikkerhetsrådets resolusjoner.

Men USAs trussel om bruk av makt kombinert med Annans forhandlingsevner har hatt den positive virkning at det er lagt press på Irak, samtidig som FNs prestisje er økt. Sjefen for FN-inspektørene Richard Butler sier at Irak viser en ny samarbeidsvilje og at inspeksjonene kan avsluttes i løpet av et år, noe som åpner for opphevelse av sanksjonene mot Irak. Dette tilsier at forutsetningen for at FN skal lykkes overfor statsledere av Husseins karakter, er at det foreligger en troverdig trussel om bruk av makt.

Det er imidlertid også et sterkt behov for en rimelig grad av samstemmighet mellom Sikkerhetsrådets medlemmer. Selv om det har vært stor uenighet mellom de fem faste medlemmene av Sikkerhetsrådet, har de stått bak Annans reise og den etterfølgende resolusjonen som godkjente avtalen med Irak. Men dersom USA iverksetter militære tiltak uten støtte i Sikkerhetsrådet, kan dette bety at enighet om maktbruk i framtida vanskeligere kan oppnås. Dermed kan Sikkerhetsrådet bli lammet på tilsvarende måte som under den kalde krigen. Nøkkelen til Sikkerhetsrådets autoritet ligger derfor i balansen mellom evnen til troverdig maktbruk, diplomati og behovet for samstemmighet blant dets medlemmer.

SADDAM HUSSEIN: - statsledere av hans karakter må møtes med diplomati og troverdig trussel om bruk av makt, mener kronikkforfatteren. På bildet er det ungdomsskoleelever som hyller Hussein.