Klimapolitikk og usikkerhet

«Oppfatter miljøvernministeren fremdeles føre-var-prinsippet som retningsgivende for norsk miljøpolitikk?»

Debatten rundt byggingen av norske gasskraftverk har hatt et nytt oppsving i media i høst. Stridens kjerne er, som før, miljøkonsekvensene av byggingen av norske gasskraftverk. Et sentralt punkt i debatten har vært innholdet og tolkningen av et knippe vitenskapelige rapporter, og her dukker problemet med vitenskapelig usikkerhet opp. Vitenskapelig usikkerhet er imidlertid ikke noe nytt i miljøpolitikken, og det har lenge vært bred internasjonal miljøpolitisk enighet om at føre-var-prinsippet skal anvendes i situasjoner hvor det hersker vesentlig usikkerhet om hvorvidt et tiltak er miljøskadelig eller ei. Norsk miljøpolitikk bygger ifølge miljøvernminister Siri Bjerke på visjonen om en «bærekraftig utvikling», og føre-var-prinsippet er en sentral og integrert del av denne miljøpolitiske visjonen.

Føre-var-prinsippet innebærer at noen typer risiko er mindre akseptable enn andre, og at risikovalg i politikken må justeres deretter. Skal man vurdere om et tiltak er miljøpolitisk fornuftig, så skal føre-var-prinsippet medføre at vilkårene er mer krevende for de som mener tiltaket har en positiv eller nøytral miljøeffekt, enn for de som mener at det samme tiltaket har en negativ miljøeffekt. Slik minsker man sjansen for negative miljøkonsekvenser av feilvurderinger. I situasjoner preget av usikkerhet vet man at feilvurderinger vil forekomme, og derfor er det viktig at disse feilvurderingene i så liten grad som mulig går utover miljøet. Det betyr at feilvurderinger i større grad vil gå utover andre (f.eks. næringslivsinteresser), men det er resultatet av et miljøpolitisk verdivalg vedrørende hvor man ønsker å plassere risikobyrden.

Sannsynlighetsovervekt for at utfallet av et tiltak har en nøytral eller positiv miljøkonsekvens, er med andre ord i seg selv ikke tilstrekkelig all den tid det er betydelig risiko for at utfallet har en negativ miljøkonsekvens. Utover det rent prinsipielle må man i hvert enkelt tilfelle selvfølgelig gjøre en vurdering av hvor stor risikoen er for negative miljøeffekter, hvor alvorlige disse effektene eventuelt vil være, og hva kostnadene vil være ved å unngå dem. Ut ifra dette skal man så komme fram til avgjørelser preget av varsomhet og gode sikkerhetsmarginer i miljøpolitikken.

Regjeringens argumentasjon i gasskraftsaken kan oppsummeres slik: Det norske forbruket av elkraft vil øke de nærmeste årene, og dette forbruket kan dekkes på to måter: Enten ved import av kullkraft, eller ved bygging av gasskraftverk som vil ha ca. halvparten så store CO{-2}-utslipp pr. energienhet som kullkraften som produseres hos våre naboer. Man viser til sosialøkonomisk forskning som skal underbygge teorien om at norsk gasskraft i praksis vil erstatte kullkraft i våre naboland, og dermed redusere det totale utslippet av CO{-2} i Nord-Europa, selv om det norske nasjonale utslippet vil øke. Å bygge gasskraftverk er dermed god klimapolitikk i en europeisk sammenheng, selv om det øker de nasjonale CO{-2}-utslippene.

I høst har regjeringen støttet seg til to rapporter: En fra Frischsenteret, og en fra Statistisk sentralbyrå (SSB). Rent faglig er det neppe noen som setter spørsmålstegn ved rapportene. Det interessante er hva rapportene og deres forfattere sier om graden av sikkerhet som kan tillegges deres konklusjoner. Frischsenteret konkluderer i tråd med regjeringen: Bygging av gasskraftverk i Norge kan bidra til reduksjoner av CO{-2}-utslipp internasjonalt. Det poengteres imidlertid at konklusjonene er usikre, og at de derfor må behandles med «varsomhet».

Den andre rapporten, fra SSB, konkluderer med en større grad av usikkerhet enn Frischsenterets rapport. I SSB-rapporten står det klart i konklusjonen at bygging av norske gasskraftverk ikke vil ha noen «sikker innvirkning» på de globale utslippene. Thorstein Bye, forskningsleder i SSB og medforfatter av den aktuelle rapporten, har ved flere anledninger i media stilt seg kritisk til hvordan SSB-rapporten har blitt brukt av regjeringen. Bye påpeker at det er betydelig usikkerhet knyttet til konklusjonene, som heller ikke uten videre kan tas til inntekt for regjeringens syn. Videre har lederen for EUs fagorgan for miljø, Det europeiske miljøbyrå (EEA, EUs svar på SFT), uttalt ganske kategorisk at norske gasskraftverk vil være med på å øke de europeiske utslippene totalt, og at de ikke vil erstatte europeisk kullkraft.

De færreste har forutsetninger til å gå inn i detalj - rent faglig - i gasskraftsaken. Det man som sosialøkonomisk legmann imidlertid kan konstatere, er at det er faglig uenighet på området, og at de konklusjonene som er trukket, er forbundet med usikkerhet - til dels stor usikkerhet. Man står med andre ord overfor en situasjon hvor det å bygge gasskraftverk med sikkerhet vil føre til en dramatisk økning av nasjonale CO{-2}-utslipp (en negativ miljøeffekt), mens det er til dels betydelig usikkerhet rundt spørsmålet om norske gasskraftverk vil bidra til internasjonale reduksjoner i CO{-2}-utslippene (en positiv miljøeffekt).

Dette er i klartekst miljøvernminister Siri Bjerkes egen tolkning av forskningsmaterialet, hvor hun gjentatte ganger ikke går lenger enn å påpeke en sannsynlighetsovervekt («mest sannsynlig») for at norske gasskraftverk vil bidra til en reduksjon av internasjonale CO{-2}-utslipp. M.a.o. mener hun at det er minst 51% sikkert at gasskraftverk i Norge er god klimapolitikk. Selv om dette skulle være riktig (noe som kan betviles), så er det ikke tilstrekkelig: Legger man føre-var-prinsippet til grunn, så er sannsynlighetsovervekt for en positiv internasjonal miljøeffekt ikke tilstrekkelig så lenge det fremdeles er betydelig risiko (opptil 49% ifølge Bjerkes tolkning) for en negativ miljøeffekt nasjonalt og internasjonalt. I lys av argumentasjonen som miljøvernministeren har presentert i gasskraftsaken, må man derfor kunne spørre: Oppfatter miljøvernministeren fremdeles føre-var-prinsippet som retningsgivende for norsk miljøpolitikk?

Hva angår alvorligheten av den negative miljøeffekten det her er snakk om, så er den utvilsomt betydelig: Selv ifølge Bjerke er det altså en vesentlig sjanse for at Norge med gasskraftverk kan ende opp med en dramatisk økning av de nasjonale CO{-2}-utslipp, uten å kunne vise til at CO{-2}-utslippene i våre naboland går ned som følge av norske tiltak. De fysiske bidragene til drivhuseffekten som dette medfører, er ubetydelige i den globale sammenhengen. Problemet er heller det at Norges klimapolitiske troverdighet ville bli dramatisk svekket. Denne troverdigheten trenger Norge sårt hvis man fortsatt har ambisjoner om å påvirke de store klimapolitiske aktørene. Da er det å feie for egen dør uvurderlig.

Fokuseringen på gasskraftverk som god internasjonal miljøpolitikk er imidlertid ytterligere problematisk ved det at den trekker oppmerksomheten bort fra nasjonale klimapolitiske virkemidler. Særlig blir dette spesielt når en vet at det er bred enighet om at de internasjonale fleksible mekanismene skal være et supplement til nasjonale tiltak. Hovedutfordringen blir derfor nasjonale tiltak, som før eller siden må gjennomføres, uansett. Det er en åpenbar fare for at overbevisningen om gasskraftverkenes internasjonale klimapolitiske fortreffelighet blir en sovepute i forhold til iverksettingen av effektive nasjonale tiltak for å redusere CO{-2}-utslippene. Høstens bortimot tverrpolitiske krav om lavere bensinpriser, og protestene som møtte forslaget om en moderat økning av strømprisene, viser med all tydelighet at gjennomføringen av selv beskjedne nasjonale klimapolitiske tiltak er en meget vanskelig politisk sak. Det siste man da trenger, er ideen om at vi med god samvittighet kan øke våre egne utslipp fordi dette «mest sannsynlig» vil bidra til å redusere de totale europeiske utslipp.