Kommunestruktur bygd på følelser

REGJERINGEN ØNSKER å endre kommunestrukturen. Innbyggerne ute i kommunene sier nei. Mislykkede sammenslåingsprosesser kan være dyrekjøpte, både økonomisk, politisk og sosialt. Ny forskning viser at man må spille på lag med innbyggernes følelser for å oppnå endringer. «Eldrebølgen», avtagende oljeinntekter og andre framtidige utfordringer gjør at den offentlige forvaltningen må være så robust som mulig, også kommunesektoren. Fra sentralt hold fremholdes det at dagens kommuner er dårlig rustet i så måte. Regjeringen har derfor satt kommunene under et betydelig press for å finne fram til ny kommunestruktur.I sitt arsenal for å stimulere til frivillige sammenslåinger har Kommunal- og regionalminister Erna Solberg en rekke positive virkemidler, såkalte gulrøtter. Hun kan love kommunene finansiering av konsekvensutredninger, støtte til konsulentbistand, samt økonomisk bistand til gjennomføringer av folkehøringer. Videre kan kommunene forvente å få engangskostnadene ved sammenslåing kompensert, og de kan forvente å få støtte til bygging av infrastruktur, som bredbånd, samferdsel og servicetorg. Kommunene som slås sammen, får også beholde tilskuddene gjennom inntektssystemet uforandret i 10 år. Deretter reduseres tilskuddet.

SAMTIDIG SOM Solberg lokker med positive virkemidler, svinger hun pisken. Hun har ved flere anledninger varslet at «gulrøttene er i ferd med å gå ut på dato». Et eksempel er hennes signaler om at kommuner som ikke har vedtatt å slå seg sammen innen 1. juli inneværende år, ikke kan forvente å motta annen støtte enn kompensasjonen for engangsutgifter. Et annet eksempel er når hun minner kommunene om at Stortinget ikke har lovfestet prinsippet om frivillige sammenslåinger. I mine øyne er dette en implisitt trussel om at hvis kommunestyrene ikke kjenner sin besøkelsestid og slår kommunene sammen, så står Stortinget parat til å gjøre det for dem. Sist, men ikke minst peker hun på forestående endringer i inntektssystemet. Det er, i følge Solberg, sannsynlig at et nytt inntektssystem vil være mindre vennlig ovenfor småkommunene og dermed ikke lengre «premiere» kommuner som frivillig velger «smådriftsulemper» fremfor «stordriftsfordeler», for å bruke ministerens retorikk. Dette er kraftige piskeslag som bør motivere kommunene til sammenslåing minst like mye som ministerens gulrøtter.

FRIVILLIGHETSLINJA har så langt ikke ført med seg den dramatiske endringen av kommunestrukturen som Kommunal- og regionalministeren anser som nødvendig. 10 år med frivillighet har gitt færre enn 10 sammenslåinger. At hun bruker pisken stadig mer intenst for å oppnå sin politiske målsetting er derfor forståelig. Men kan Solberg skremme seg til en robust kommunestruktur? Etter mitt skjønn, nei. I likhet med de øvrige delene av forvaltningen må kommunestrukturen selvfølgelig endre seg ettersom samfunnet vårt utvikler seg. Men det at kommunene er mer enn «bare» politiske og administrative organisasjoner som skal fusjoneres, gjør endringer i kommunestrukturen til en prosess hvor den lokale motstanden kan være enorm. Særlig gjelder dette småkommuner, hvor kommunenes tjenesteapparat, enn så svakt det kan være, er det eneste innbyggerne føler er deres etter tiår med sentralisering. På ulike måter betyr kommunale institusjoner, som skoler og sykehjem, mye for hvem folk oppfatter at de er, hvor de kommer fra og hvem de hører sammen med. Og når befolkningen oppfatter sammenslåingen som et forsøk på sentralisering, vil de, i frykt for ikke bare å miste sitt lokale tjenestetilbud, men også en del av seg selv, stemme nei til sammenslåingen.

PRESS OG PISK er vel å bra for å sette spørsmålet om sammenslåing på dagsordenen og bevege opposisjonen nærmere et ja. Men metoden er en delikat balansegang: Ingen påvirkning, ingen endring, mens for mye maktbruk forsterker og låser fast motstanden mot endring. For å få til varige og fruktbare endringer må ministeren spille på lag med følelsene, ikke kjempe mot dem. På oppdrag fra KS gjennomførte Norsk senter for Bygdeforskning et forskningsprosjektet som studerte frivillige sammenslåingsprosesser, og ett resultat fra denne forskningen er begrepet interkommunal identitet, som etter vår oppfatning er nøkkelen til å forstå frivillige sammenslåinger. Begrepet viser til grunnlaget alle vellykkede frivillige sammenslutninger hviler på: Innbyggerne i kommuner aktuelle for sammenslåing må dele følelsen av «å være i samme båt». Denne følelsen vokser fram gjennom ulike former for samhandling, som vellykket interkommunalt samarbeid, pendling, felles skoler, felles kulturhus og lokalmedier for å nevne noen. Dette er elementer som er til stede i de fleste kommuner. Men hvorfor er det da bare et fåtall av kommunene som har hatt sterk nok interkommunal identitet til at de frivillig har sluttet seg sammen? Utfordringen er at utviklingen av den interkommunale identiteten kan blokkeres av eksempelvis liten pendling, mangel på felles skole eller ungdomstilbud, sterk historisk identitet og stedsnavn som står mot hverandre, samt en kommunepolitikk preget av bygdelister.

TO AV KOMMUNENE vi undersøkte, hadde for eksempel jevnstore sentre, som lenge hadde knivet om å bli områdets dominerende handelssentrum. Dette bidrog til en sterk patriotisk dyrking av senter- og identitetstilknytning. En deltaker i studien gikk så langt som å si at å bruke begge kommunenavnene i den nye kommunens navn ikke ville være noen løsning. Da ville krangelen være om hvem som skulle stå først. Det er klart at dette ikke er noe fruktbart klima for en fremvoksende interkommunal identitet.I en annen av kommunene virket det som at følelsen av å være i samme båt på tvers av bygdene innenfor kommunen manglet. Lokalpolitikken var preget av bygdelister og intern kiving bygdene imellom. Dette er også uttrykk for en identitet som ikke er til gang for utviklingen av en interkommunal identitet: Hvordan skal innbyggerne kunne se seg i samme båt som innbyggerne i nabokommunen, når de ikke føler at de er i samme båt som innbyggerne i nabobygda?Resultatene fra undersøkelsen viser at forsøk på å slå sammen kommuner hvor den interkommunale identiteten ikke er sterk nok, for eksempel gjennom overdreven bruk av pisken, vil være en lite farbar vei. Slike forsøk vil bare hemme utviklingen av interkommunal identitet og vende innbyggernes følelser innover i kommunen, ikke ut av den.

PISK ALENE bygger ikke interkommunal identitet, og er således neppe en suksessoppskrift på hvordan oppnå en ny kommunestruktur. Gulrøttene bør med andre ord ikke fjernes, heller tvert om. Det bør i stede komme til nye virkemidler som stimulerer til byggingen av interkommunal identitet. Slik som langsiktige støtteordninger, som tar sikte på å før innbyggerne i kommunene sammen gjennom å stimulere til etablering av for eksempel interkommunale ungdomsskoler. Å bygge en interkommunal identitet tar lang tid. Det er derfor viktig at slike støtteordninger kommer i forkant av sammenslåingsforsøket - ikke som en belønning for et sammenslåingsvedtak i kommunestyret. Det er imidlertid viktig å være klar over at å bygge en interkommunal identitet kan ta lang tid, og resultatet trenger ikke nødvendigvis å bli det man planla.