Kompromiss uten innhold?

I dag er det fem år siden flertallet av det norske folk sa nei til norsk medlemskap i EU. Dermed ble Norges forhold til EU konsentrert om EØS-avtalen. EØS-avtalen kan ses som et kompromiss som skulle sikre det ja-siden mente var viktig, samtidig som den ikke ga EU innflytelse over det nei-siden særlig ville beskytte. Er det sannsynlig at EØS-avtalen også i framtida kan balansere disse hensynene?

I forholdet til Den europeiske union (EU) har det vært viktig å balansere motstridende interesser innenfor det økonomiske området: ønsket om full markedsadgang for norsk næringsliv i EUs indre marked og ønsket om å beskytte norsk landbruk og fiskeressurser. I tillegg til disse motstridende sektorinteressene var to overordnede spørsmål framtredende i EU-striden for fem år siden: evnen til å kunne styre norsk økonomi for å oppnå sysselsetting og vekst, og ønsket om at de folket velger, også er de som utformer, vedtar og iverksetter politiske beslutninger i folkets interesse. På begge disse områdene mente EU-tilhengerne vi var best skodd ved å melde oss inn i EU, mens motstanderne så Norges interesser best ivaretatt utenfor EU.

I boka « Utenfor, annerledes og suveren? Norge under EØS-avtalen» (Fagbokforlaget) samlet vi femten forskere med spesiell kunnskap om ulike sektorer for å avdekke hvordan EØS-avtalen har fungert som ramme for norsk politikk de siste årene. På bakgrunn av deres beskrivelser kan vi trekke noen konklusjoner om hvordan de nevnte interessene (markedsadgangen, beskyttelse av primærnæringen, den økonomiske styringsevnen og den demokratiske suverenitet) er blitt ivaretatt så langt.

Når det gjelder ønsket om markedsadgang for norsk næringsliv, har EØS-avtalen ivaretatt dette. På de områder som omfattes av avtalen, er norsk næringsliv integrert i EUs indre marked. Norges nest største eksportnæring - fiskeriene - er imidlertid ikke omfattet av EØS-avtalen. EØS-avtalen ga Norge tollfrihet på en rekke ubearbeidede fiskeprodukter, mens høye tollsatser er opprettholdt der EUs egen fiskerinæring anses konkurranseutsatt. Norske fiskeoppdrettere har også fått merke EUs vilje til å bruke andre handelshindrende virkemidler som antidumping- og subsidieavgifter. Norske myndigheters forsøk på å legge EØS-avtalen til grunn for oppdrettslaksen ble avvist av EU. Lakseavtalen av 1997 forsøker å regulere dette forholdet, men praktiseringen fra EUs side har snarere økt enn redusert usikkerheten om rammebetingelsene for eksport av norsk oppdrettsfisk. Når det gjelder markedsadgang, synes fiskerinæringen derfor å kunne ha tjent på medlemskap. Hva ressursforvaltning angår er situasjonen omvendt, noe som leder oss over til hensynet til beskyttelse av primærnæringene.

Ved første øyekast kan det se ut som om primærnæringene får god beskyttelse med EØS som tilknytningsform mellom Norge og EU. Landbrukets overføringer lever stort sett videre, og fiskere fra land med stor flåte og lite fisk som Spania og Portugal er stort sett holdt utenfor norske farvann. Men regnestykket er ikke så enkelt. Når det gjelder landbruk kan det være et tidsspørsmål før det norske overføringsnivået kommer under alvorlig press. Tre faktorer peker i retning av at det blir stadig vanskeligere å beskytte norsk landbruk. Allerede etter Uruguay-runden i GATT gikk Norge over fra kvotebasert til tollbasert beskyttelse av vår landbruksproduksjon. Nye forhandlinger i Verdens handelsorganisasjon (WTO) kan føre til stadig nye kutt i disse tollmurene. I disse dager innledes nye forhandlinger i WTO og landbruk står meget høyt på dagsorden. Samtidig rommer EØS-avtalen en såkalt utviklingsklausul som gjør at det med jevne mellomrom forhandles om økt handel mellom Norge og EU. Dette gjelder også handel med matvarer. Til sist har Sveriges inntreden i EU bidratt til å øke prisforskjellene mellom Norge og Sverige. Tobakk, alkohol og bensin får gjerne mest oppmerksomhet, men grensehandel legger også et press på norske matvarepriser og truer slik noe av finansieringsgrunnlaget for den norske landbrukspolitikken.

I den makroøkonomiske styringen har Norge lagt seg på en linje som minner om EUs. Etter at Svein Gjedrem i realiteten omdefinerte norsk valutapolitikk, har vi fått et inflasjonsmål som er identisk med EUs, og kursen flyter i realiteten nesten like fritt som EUs felles valuta - euro. At vi ikke er med i Den økonomiske og monetære union medfører at Norges Bank kan holde renta på et høyere nivå enn det Den europeiske sentralbanken gjør. Ut fra dagens situasjon i norsk økonomi er det en fordel. På den annen side lever Norge stadig med faren for spekulasjon. Pengeflyttere kan komme til å spekulere kronekursen både opp og ned, uten at vi kan forvente omfattende støtte fra Den europeiske sentralbanken, eller noen annen sentralbank for den saks skyld. Bare muligheten for slikt spekulativt press mot den norske krona vanskeliggjør den makroøkonomiske styringen.

I spørsmålet om demokrati og suverenitet er det vanskelig å finne noe pent å si om EØS-avtalen. Det indre marked bidro sterkt til å oppheve skillet mellom utenriks- og innenrikspolitikk på det økonomiske området. Når Norge knyttet seg til dette markedet gjennom EØS-avtalen, medførte det at norske myndigheter i hovedsak importerer ferdiglaget innenrikspolitikk fra EU. Det har vist seg å være store begrensninger på norske myndigheters evne til å påvirke EUs beslutninger også i de saker som senere gjøres gjeldende i Norge gjennom EØS-avtalen. Som politiske vedtaksorgan er verken Stortinget eller regjeringen involvert før EU fatter sine vedtak. Frode Veggeland viser i sin kronikk i Aftenposten 23. november at heller ikke norske byråkraters deltakelse i ulike komiteer i EU-systemet er tilstrekkelig koordinert og integrert i det hjemlige beslutningssystemet til å gi særlig innflytelse på EUs beslutninger. En årsak til dette er at byråkratene reiser til Brussel med uklart mandat og får lite oppmerksomhet for sitt arbeid når de kommer hjem. Når EU har tatt sine beslutninger gir EØS-avtalen Norge formell rett til å hindre at EUs regler blir gjort gjeldende i Norge. Så langt har denne muligheten ikke vært brukt. Selv om enkelte framtidige direktiver skulle stoppes på denne måten, synes ikke Stortingets EØS-komité å fungere som et aktivt suverenitetsvern.

Dagens tilknytningsform til EU har store svakheter som kompromiss betraktet. Primærnæringenes interesser står alene igjen som nei-sidens hovedargument, men som vi har sett, er disse interessene ikke entydige i favør av et fortsatt nei, og det er uklart hvor lenge beskyttelsen kan opprettholdes. På ja-siden er det sterkeste argumentet i dag at EØS-avtalen innebærer store kostnader for vår demokratiske suverenitet. Når selv en regjering utgått fra nei-siden ikke makter å bremse opp for EU-tilpasningen, reduseres EU-striden langt på vei til symbolpolitikk.

Det kanskje viktigste aspektet ved EØS-avtalen som kompromiss, er at den tillater vår politiske elite å skyve medlemskapsspørsmålet under teppet. EU-saken splitter Norge hver gang den kommer opp, og splittelse gjør vondt og skader et politisk system hvor konsensus og kompromiss er en viktig del av styringstradisjonen. Å la være å snakke om EU har imidlertid sine kostnader. Så lenge vi er så tett integrert med EU som vi er i dag, og så lenge EU stadig legger nye saker på vårt bord, er denne holdningen lite hensiktsmessig. EU utvikler seg, og det dukker stadig opp saker som gjør det nødvendig å forandre for å bevare. Schengen-samarbeidet i EU ga Norge valget mellom å bli med eller miste den nordiske passunionen. Veterinæravtalen ga oss valget mellom å redusere grensekontrollen med kjøtt, eller å skape vanskeligheter for eksporten av fersk norsk fisk. Slik kommer det til å fortsette med stadig nye utfordringer. Hvis kjernen i kompromisset er en stilltiende avtale om å snakke minst mulig om EU, har det styringsmessige og demokratiske svakheter som neppe blir mindre i framtida.