Konkurranse og offentlig velferd

BEHOVET FOR

offentlige velferdstjenester øker, flere ressurser puttes inn og tilbudet er ofte for dårlig. Mange vil øke effektiviteten og kvaliteten i det offentlige gjennom konkurranseutsetting, individuelle valg og mindre detaljstyring. Dette skal gi mindre byråkrati, bredde i tjenestetilbudet, fornøyde brukere og mer igjen for pengene. Faren er at det vil bli mer byråkrati, forflatning av tjenestetilbudet, dårligere kontroll med offentlige midler og flere overgrep mot brukere.

Grunnlaget for et fritt marked innen velferdsektoren finnes ikke. Samfunnet stiller krav til solidaritet og fordeling som er uforenelige med et fritt marked. Det er neppe aktuelt å la etterspørselen bestemme produksjon og fordelingen av velferdstjenester. Selv om man skulle gå over til finansieringsformer som lar pengene følge brukeren, får neppe den enkelte fritt selv definere sitt behov. Det offentlige må ha styring med hvor mye offentlige midler som skal brukes på velferd og fordelingen av dem.

DETTE BETYR

at konkurranse må skapes gjennom regler under betingelser som avviker fra et fritt marked. Man må legge inn insentiver i finansieringsordningene slik som i forhold til helseforetakene, bruke anbudsmekanismer med kravspesifikasjoner i hjemmepleien, gi brukerne adgang til å skifte leverandør etc. Effektivitet må fremmes ikke ved hjelp av markedets usynlige hånd, men med de offentlige reglers ganske synlige manipuleringer.

Men hva gir grunn til å tro at rettsregler vil virke bedre etter sin hensikt på dette området enn på andre områder? Reguleringsstatens legitimitet ble undergravd blant annet av innsikt fra forskere som Vilhelm Aubert, Torstein Eckhoff, Nils Christie og Thomas Mathiesen. De viste at rettsregler på langt nær virker etter sin hensikt og stort sett har uforutsette sidevirkninger. Dette er sider ved retten som ikke er begrenset til plan- og reguleringsstaten. De hefter også ved markedsstatens rett. Å tro på effektiv ressursutnyttelse gjennom regler om konkurranse, valg og fristilling, er like naivt som å tro på livskvalitet og rettferdighet gjennom offentlig plan og reguleringsøkonomi.

DÅRLIG

målrealisering og uønskede sideeffekter ved å overlate produksjonen av offentlige tjenester til private og frittstilte offentlige foretak er sannsynlig. Det sies mye nedsettende om byråkrati, og offentlige ordninger er langt fra perfekte. Et velfungerende byråkrati er likevel på godt og vondt en av de mest effektive institusjoner for styring og kontroll som vi kjenner. Personalet har en insentivstruktur gjennom utdannelse, rekruttering og karriere som disponerer dem til å strebe etter de mål som er fastsatt. Byråkratiets formelle preg av regelstyring gjør kontroll med personalet ganske effektiv.

Når produksjonen av velferdsytelser flyttes ut og over på frittstående aktører i et marked, må byråkratiets interne styrings- og kontrollstrukturer erstattes med noe annet. Det er mer krevende å sikre etterlevelse av regler fra uavhengige eksterne aktører enn fra personalet innenfor en byråkratisk institusjon. Man taper effektivitet i alle ledd fra kommunikasjon av reglenes innhold, og eksistens av andre, kanskje motstridende insentivstrukturer, til muligheten for oppdagelse av avvik og spekteret av de sanksjoner som står til rådighet.

DET ER MYE

penger involvert og de utbetales fra en andre enn tjenestemottakeren. Man må sikre mot økonomiske misligheter, og man må sikre at den som mottar pengene faktisk presterer det som det blir betalt for. Når det offentlige selv ikke rekrutterer og lærer opp personalet, må man sikre seg at de som utfører tjenestene gjør det med kvalifisert personell. Mange av tjenestene utføres hjemme hos gamle, syke eller svake eller i andre situasjoner hvor det er lett å utnytte eller misbruke den som mottar tjenesten. Tidligere tiders skandaler med for eksempel hospitser for bostedløse og i barneverninstitusjoner viser at dette ikke bare er rent teoretiske faremomenter. Det må bygges opp et offentlig tilsyn for å sikre etterlevelse. Siden regler og tilsyn er mindre effektivt enn byråkratiets interne styring, må man enten bruke vesentlig mer ressurser på styring og kontroll enn i dag, eller forvente og akseptere mer misligheter og overgrep enn det vi har nå.

Når tjenestene skal produseres eksternt og betales med offentlige midler, kan man ikke utforme og definere kvalitet og innhold på ytelsene underveis. Ytelsene må defineres gjennom spesifikasjoner for kvalitet og mengde av det som skal leveres. Det som ikke er krevd gjennom slike spesifikasjoner, kan man heller ikke regne med blir levert. Dette vil presse frem et omfattende regelverk. Selvsagt kan det være gunstig på denne måten å synliggjøre hva det er som skal leveres av offentlig velferd. Men det vil skape en ny byråkratrisk oppgave i minste detalj å sette ned på papir hva de enkelte tjenester skal omfatte. Er det ikke spesifisert, har tjenestetilbyderen rett til å øke sin fortjeneste ved å unnlate å levere. Det vil byråkratisere relasjonene mellom tjenestetilbyder og mottakere av tjenesten. Diskusjoner om tilbudet vil bli til en diskusjon om spesifikasjonene er oppfylt eller ikke. Og har kommunen gjort en for dårlig jobb i spesifikasjonene eller vil de endre på tilbudet, må de vente til de inngåtte kontrakter er løpt ut, eller bestille endringer som tilleggsytelser til helt andre enn konkurranseutsatte priser.

FRIHET FOR

brukeren vil ikke føre til større variasjon i tilbudet. I markedet blir den produksjon det er etterspørsel etter levert. Så lenge noen vil betale for Mercedes i stedet for Lada, blir det produsert Mercedeser. Grunnen er ikke nødvendigvis at Mercedes produserer biler mer effektivt enn Lada, de produserer for et annet segment av markedet. Skal pengene følge brukerne i velferdssektoren får ikke de som ønsker seg Mercedes-velferd mer penger enn de som tar til takke med Lada. De som skal levere hjemmehjelptjenester eller sykehusoperasjoner vil få like mye enten de leverer tjenesten til Hansen eller Olsen. Spillerommet for utvikling av et variert tilbud vil derfor gå på hvem som kan tyne mest ut av ressursene og hvem som er mest eller minst kynisk til å utnytte smutthull og svakheter i de spesifikasjoner som er satt. Der hvor man kan forvente de største utslag av en slik reform vil være på moralen og arbeidsmiljøet til de ansatte.

Bøtes det på slike forhold ved å la den enkelte bruker spe på det man får fra det offentlige med egne midler, vil man få fordelingseffekter som er uakseptable. Samfunnets ressurser i form av arbeidskraft og spesialutdannet personell er begrenset. Får de mest betalingssterke fritt tilfredsstille sin etterspørsel etter bedre kvalitet på velferdstjenestene, må det offentlige enten nøye seg med mindre ressurser for å dekke behovet hos resten, eller betale høyere priser for å få utført de tjenester som skal dekke det offentlige minstenivået.