Kyoto-avtalen og USA

TIL STOR HARME

- langt utover miljøvernorganisasjonenes rekker - trakk USA seg fra Kyoto-avtalen med den begrunnelse at den var for dyr og inneholdt fundamentale feil. Bør vi ha forståelse for amerikanernes argumentasjon og handling? Flere studier viser at avtalen, paradoksalt nok, ville blitt dyrere for USA enn for alle landene i avtalen til sammen, inkludert USA. Ikke alt synes å være rett.

I 1997 ble avtalen om å redusere utslipp av klimagasser fra de industrialiserte landene utmeislet i Kyoto. Den går i korte trekk ut på at hvert land har fått tildelt såkalte kvoter, som gir landet rett til å slippe ut en bestemt mengde klimagasser i perioden 2008 til 2012. Et sentralt element i avtalen er kvotehandel, som gir land mulighet til å kjøpe og selge kvoter seg i mellom. Kvotehandel bidrar til at utslippene blir redusert der det er billigst, til fordel for både kjøper og selger, uten at det totale antall kvoter endres.

To viktige hendelser har funnet sted etter at avtalen ble framforhandlet. For det første har Russland og Ukraina, på grunn av økonomisk tilbakegang, allerede redusert sine utslipp av drivhusgasser betydelig. De fleste prognoser for utslipp i avtaleperioden viser at disse landene vil ha et betydelig overskudd av kvoter. For det andre har Bush-administrasjonen mer enn antydet at den ikke vil slutte seg til avtalen. USAs beslutning har blitt møtt med harme fra de fleste hold. Men, før man bombastisk fordømmer USAs argumentasjon og handling, er det et rimelig krav at man faktisk setter seg inn i hva avtalen kunne ha betydd for USA økonomisk.

DET FINS EN

rekke studier av mulige økonomiske konsekvenser knyttet til gjennomføringen av Kyoto-avtalen. Slike anslag bygger på mange usikre antakelser og resultatene varierer til dels betydelig mellom ulike studier. I et samarbeidsprosjekt mellom Institutt for økonomi ved Universitetet i Bergen og International Institute for Applied Systems Analysis, i Østerrike, blir den årlige kostnaden for USA, dersom landet hadde deltatt, anslått til å være 440 mrd kr pr år. Dette er omtrent det samme som deres tilstedeværelse i Irak koster på årsbasis. Omtrent to tredeler av denne kostnaden stammer fra kjøp av kvoter fra Russland og Ukraina, den resterende andelen fra utslippsreduserende tiltak gjennomført i USA. Russland og Ukraina derimot, ville ha fått en netto inntekt fra avtalen på ca 460 mrd kr pr år. Den årlige kostnaden ved avtalen med amerikansk deltakelse for alle landene samlet er beregnet til 260 mrd kr.

Anslagene i denne studien ligger i det øvre sjiktet sammenlignet med andre. Allikevel er følgende resultater å finne i flere av dem. For det første: Avtalen ville blitt dyrere for USA enn for alle landene til sammen, inkludert USA. Det betyr at det ville vært rimeligere for USA å betale for alle utslippsreduserende tiltak i alle land inkludert seg selv, slik at Kyoto-avtalen ble oppfylt og var gratis for alle andre, enn å følge opplegget i avtalen. Russland og Ukraina ville neppe gått med på et slikt opplegg, siden det ikke ville gitt dem noen inntekter. For det andre: For de landene som kjøper kvoter, ville den samlede utgiften knyttet til disse kjøpene oversteget det som ville blitt brukt på gjennomføringen av tiltak for å redusere utslippene i alle landene til sammen. Riktignok ville avtalen medført at de totale utslippene ville ha gått ned med ikke ubetydelige 5% sammenlignet med nivået i 1990, men avtalen fortoner seg mer som en økonomisk gavepakke til Russland og Ukraina enn som en avtale for å redusere utslipp av drivhusgasser.

AT USA, VERDENS

rikeste land og største kilde til utslipp av klimagasser, hevder at avtalen er for dyr, er én ting. Påstanden om at den inneholder fundamentale feil, synes ikke helt urimelig. Hvor ligger så feilen?

Noen legger skylden på kvotehandel. Uten kvotehandel ville hver eneste krone som avtalen hadde kostet hvert enkelt land, gått til gjennomføring av faktiske tiltak. En slik løsning ville imidlertid ført til en omfattende sløsing med ressurser, siden ekstremt dyre tiltak ville blitt gjennomført noen steder, mens helt opplagte og rimelige tiltak ikke ville blitt gjennomført andre steder. Kostnadene ville også ha blitt vesentlig høyere for alle parter, også for USA. Når avtalen var for dyr for USA, er det utelukket at landet ville blitt med på en avtale uten slik handel. Det samme gjelder også for en rekke andre land.

Problemet synes heller å ligge i den skjeve fordelingen av kvoter i avtalen, sett i forhold til dagens prognoser for utslipp i de ulike landene i avtaleperioden. Fordelingen av kvoter ble forhandlet fram på nittitallet, ti til femten år før de faktisk skulle brukes, og siden den gang har mye skjedd. At Russland og Ukraina har redusert sine utslipp betydelig, riktignok av helt andre årsaker enn bekymringen for klimaendringer, er gode nyheter miljømessig - selv om miljøorganisasjonenes hurra har uteblitt.

HVA KYOTO-AVTALEN

kunne ha betydd økonomisk med amerikansk deltakelse, er i dag en hypotetisk problemstilling. Avtalen vil imidlertid bli en realitet for oss andre, hvis Russland godkjenner den. Uttalelser fra president Putin, under den nylig avholdte klimakonferansen i Moskva, gir ingen klare svar på om - og eventuelt når det vil kunne skje. Men uten USA minner avtalen mest om syskrinet som ble til en spekefjøl - og knapt nok det. En rekke studier viser at prognosen for de samlede utslippene for de gjenværende landene, er omtrent like stor som den totale kvoten disse landene har blitt tildelt i avtalen. Med andre ord, målet satt i Kyoto for disse landene samlet, vil bli oppfylt uten iverksettelse av noen ytterligere tiltak. Russland og Ukraina har i realiteten gjort jobben for oss alle. Man kan undres på hva vi så skal med Kyoto-avtalen etter at USA trakk seg ut. Det er i realiteten for sent å gjøre noe med utformingen av Kyoto-avtalen.

Hva vi skal gjøre med utslippene etter 2012, er derimot en viktig og aktuell problemstilling. De største utfordringene ligger i det å få til en avtale med bred deltakelse, inkludert USA og utviklingsland, og noe som bidrar til utvikling av ny teknologi. Hvordan bør så disse utfordringene angripes?

Miljøvernminister Børge Brende skriver i Aftenposten 4/11 at: «[Kyoto-avtalen er] svært viktig, fordi den gir det internasjonale samfunnet markedsbaserte redskaper å bygge videre på». Men er de redskapene som ble brukt til å utforme Kyoto-avtalen velegnet i forhold til det å møte disse utfordringene? Kyoto-avtalens meritter er ikke spesielt imponerende på disse områdene, tvert imot.

DET FINS

alternativer for veien videre. Et av dem er bruk av avgifter, som eventuelt kan kombineres med kvoter. Avtaler om forskning og utvikling av nye teknologier, eller bruk av teknologiske standarder, er mulige supplementer. Og selv om klimasystemet av natur er globalt, kan kanskje regionale løsninger bidra på visse områder. Alternativene har sine opplagte svakheter, men når det vi står med synes heller skralt, bør de utvikles videre og vurderes nøye.