Lokale folkeavstemninger

«Den tid og de ressurser man har brukt på å kartlegge de direkte demokratiske virkemidlene, står ikke i forhold til fokuset på lokaldeltakelse ellers i samfunnet.»

I dag skal Stortinget etter planen ta stilling til revideringer av valgloven, og til høsten skal det behandle mulige endringer av valgloven knyttet til temaet folkeavstemninger. Valglovutvalget kom med sin innstilling i januar 2001, og av 597 sider handlet under 20 om folkeavstemninger generelt. Forslaget per dags dato er å innføre en lokal forslagsrett, dvs. et dagsordeninitiativ (noe misvisende kalt innbyggerinitiativ) som innebærer at det tas inn regler i kommuneloven om at en kommune/fylke er forpliktet til å ta opp en sak til behandling innen seks md. hvis to prosent av innbyggerne krever det. Dette forslaget preges ikke av det vi ellers ville forbundet med «initiativrett», hvor folkeavstemning på en eller annen måte knyttes til initiativet.

Lokalvalgdeltakelsen i Norge er synkende. Samtidig kan vi se en økning av direkte deltakelse lokalt, som f.eks. aksjoner og underskriftskampanjer. Folk velger derfor å engasjere seg på en annen måte enn tidligere. Direkte deltakelse er en mobiliseringsform med utgangspunkt i en enkeltsak, den er av kortvarig karakter, og lokale folkeavstemninger er bare én form for direkte deltakelse. Det er mange gode grunner til at beslutninger om lokale folkeavstemninger og initiativrett bør utsettes og at spørsmålet utredes nærmere. Disse er det heller ikke tatt nok hensyn til i Valglovutvalgets utredning.

Den direkte demokratiske prosessen i Norge går i motsatt retning av land som Tyskland, Nederland, Sverige, Finland og flere land med «ny» lovgivning i Øst-Europa, hvor man det siste tiåret har hatt stor fokus på deltakerdemokrati. Dette har ført til at utvidede demokratiske rettigheter er blitt lovfestet, men med visse selvsagte begrensninger på saker. I Nederland har mange kommuner indirekte initiativrett som innebærer at folket har vetorett mot vedtatte beslutninger. I Tyskland der alle kommuner unntatt Berlin har lovregulering om initiativrett, har man siden 1990 hatt over 2800 velgerutløste folkeavstemninger. Bayern står for over 500 av disse. Kommunelover i f.eks. Slovakia, Tsjekkia og Luxembourg krever obligatoriske folkeavstemninger hvis et bestemt antall innbyggere, justert etter kommunens størrelse, krever det. Også på EU-plan har man begynt å diskutere demokratisering av unionen og Europa. I Norge kan tradisjonene med folkeavstemninger spores tilbake til 1890-årene da få andre land ga sine borgere slike rettigheter. Kvinner fikk delta fra 1898 til tross for at allmenn stemmerett først ble innført i 1913. Initiativrett knyttet til alkoholspørsmål er naturlig nok avviklet, men i sin utredning påstår Valglovutvalget feilaktig at også særlovgivning om målform i grunnskole er opphevet. Dette blir dog rettet opp i den aktuelle ot.prp. av mars i år.

Den tid og de ressurser man har brukt på å kartlegge de direkte demokratiske virkemidlene, står ikke i forhold til fokuset på lokaldeltakelse ellers i samfunnet. Det har i den senere tid vært satt spørsmålstegn ved om «demokratiet er i krise», og hvorvidt og i så fall hvordan lokal deltakelse, særlig ved kommunale valg, kan økes. Valglovutvalgets utredning om lokale folkeavstemninger står dermed ikke i forhold til den debatten som ellers har foregått om økt lokal deltakelse og lokalt engasjement.

Videre viser ny forskning at vi har hatt stor direkte demokratisk deltakelse på lokalplan. Med over 500 folkeavstemninger i perioden 1970- 2000 i hele eller deler av norske kommuner har dermed instrumentet ikke vært en ubetydelig del av vårt demokrati. Rundt halvparten av kommunene har hatt en eller annen form for erfaring med folkeavstemning, samtidig som det har vist seg at folkeavstemninger ikke er betinget av kommuners innbyggertall. Dette var Valglovutvalget ikke oppmerksom på, og denne informasjonen er dermed ikke inkludert i dets arbeid og fokus. Mangel på fokus på den faktiske høye aktiviteten kan ha påvirket de prioriteringer utvalget satte seg under sitt omfattende arbeid.

På bakgrunn av at det ikke finnes noen lovreguleringer ovenfra, kan vi ende opp med ulike tilfeldige løsninger etter hvert som ulike kommuner ser behovet for klarere retningslinjer for både når og hvordan avholde en lokal folkeavstemning. Nesodden kommune vedtok nylig at ti prosent av de stemmeberettigede eller 1/3 av kommunestyrerepresentantene kan utløse en folkeavstemning. I et rundskriv til alle kommuner i 1995 la Kommunenes Sentralforbund fram åtte retningslinjer for rådgivende folkeavstemninger. Eigersund kommune er en av flere kommuner som har vedtatt disse. Dette innebærer bl.a. at kommunestyret må ta stilling til forslag om rådgivende folkeavstemning når minst fem prosent av de stemmeberettigede krever det. (Denne ordningen eksisterer i samtlige kommuner i Sverige, men er under utredning, fordi 58 av 59 innkomne forslag siden 1994 er blitt avvist av kommunestyrene, noe som har skapt falske forhåpninger, mistillit og politikerforakt.) Ulike ordninger i kommunene kan skape et regelvirvar, hvor vi teoretisk sett kan ende opp med 434 ulike regelverk for samme sak, fordi kommuneloven ikke regulerer praksis. Mangel på spilleregler eller ulike regelverk skaper uoversiktlighet, samtidig som det fører til at noen har flere demokratiske rettigheter enn andre. Et annet tilknyttet problem er at spillereglene blir vedtatt mens spillet allerede er i gang, noe som skjedde på Nesodden. Når spørsmålet om folkeavstemning dukker opp, er en bestemt sak ofte allerede satt på dagsordenen. Da diskuterer man parallelt den konkrete saken og for/imot folkeavstemning, og standpunktet i forhold til folkeavstemning har lett for å bli nært knyttet til det man tror man kan tjene mest på i forhold til sak.

Mangel på spilleregler har skapt stor debatt på nasjonalt plan i forhold til EF/EU-avstemningene. Hvordan skal folkets råd tolkes, og hvem er det som til slutt skal bestemme? Hva hvis vi ved forrige avstemning hadde fått «ja» fra folket, samtidig som et mindretall på Stortinget hadde valgt å se bort fra dette? Da kan vi risikere å få et «demokrati i krise». På 1960-tallet ble en rekke kommuner slått sammen på tross av stor uttrykt lokal motstand. Flere år senere ble ti av dem skilt ut igjen. På 1980- og 1990-tallet har igjen kommunesammenslåing funnet sted. Noen steder er folket blitt hørt, andre steder ikke. I de fleste aktuelle kommuner ble det avholdt lokale folkeavstemninger. Det forelå ulike oppfatninger om hvor «bindende» resultatene av slike avstemninger var. Denne usikkerheten finnes fortsatt hos norske politikere på alle plan, men det blir fra tid til annen uttrykt at ingen flere sammenslåinger skal finne sted uten folkets samtykke. Jeg stiller meg undrende til at mange slike uttalelser kommer i etterkant av sammenslåingene! Stortingsrepresentanter og lokalpolitikere bør kanskje se nærmere på sitt vaklende syn når det gjelder å tolke innbyggernes råd.

Sverige har i forhold til Norge hatt en mye lenger pågående demokratidebatt som har resultert i kartlegging av faktiske forhold, en rekke utredninger og forslag til tiltak. På bakgrunn av at innbyggerinitiativet har vist seg å ikke fungere, har man nå bl.a. fremmet forslag om at når ti prosent av de stemmeberettigede krever en lokal folkeavstemning, kan kommunestyret ikke lenger hindre det. Den svenske regjeringen skal komme med et forslag, men uansett utfall, kan vel spørsmålet sies å være grundig utredet. Sveriges utgangspunkt er at medborgerdeltakelse skal øke og at demokratiet fremmes. Spørsmålet er ikke mindre aktuelt og viktig i Norge. Vi bør få en like grundig undersøkelse av direktedemokratiets faktiske virkelighet og dens eventuelle framtidige konsekvenser før beslutninger om eventuelle lovreguleringer skal fattes på Stortinget.