Maktbruk i Kosovo

Kaptein Håvard Klevberg stiller seg i en kronikk i Dagbladet 26. november d.å. sterkt kritisk til regjeringens, og hele det norske politiske miljøs, håndtering av spørsmålet om bruk av makt mot Rest-Jugoslavia i forbindelse med krisen i Kosovo.

Klevberg hevder at Norges politiske ledelse har «en god vei å gå med hensyn til å bidra i skarpe, internasjonale operasjoner» og at norske offiserer kommer til å miste kampmoralen dersom norske politikere ikke har «et helstøpt moralsk fundament» når avgjørelser om maktbruk blir tatt. Disse to relativt skarpe utfallene er basert på et tredje argument, som jeg oppfatter å være Klevbergs overordnede synspunkt: Et «helstøpt moralsk fundament» for internasjonal maktbruk har en kun når denne maktbruk er hjemlet i folkeretten, og hva som er i overensstemmelse med folkeretten avgjøres gjennom enstemmighet blant de fem faste medlemmene i FNs sikkerhetsråd. Med andre ord, bortsett fra i selvforsvar er internasjonal maktbruk ifølge Klevberg kun legitimt når USA, Storbritannia, Frankrike, Russland og Kina enes om det.

I den grad Klevberg overhodet begrunner de to første synspunktene, gjør han dette gjennom de ovennevnte folkerettslige betraktninger, som derfor vil utgjøre mitt fokus. Jeg ønsker imidlertid først å påpeke at det burde være unødvendig av Klevberg, som presenterer seg både som medlem av våre væpnede styrker og forsker - med de krav til saklighet det innebærer - å insinuere inkompetanse, «ukultur» og «alminnelig politisk retorikk» på grunnlag av uenighet omkring et høyst alvorlig normativt spørsmål. Norske offiserers kampmoral ser jeg heller ingen grunn til å sette spørsmålstegn ved.

Klevberg hevder altså at det moralske fundament for regjeringens beslutning i denne saken ikke var tilstrekkelig, hvilket han belegger ved å stille likhetstegn mellom moralsk fundament og et eksplisitt mandat fra FNs sikkerhetsråd. Dette er ikke uten videre et gyldig resonnement, selv om regjeringen selvsagt ville ha foretrukket et eksplisitt sikkerhetsrådsmandat som grunnlag for trusselen om maktbruk mot Rest-Jugoslavia. Slik regjeringen ser det er det imidlertid liten tvil om at intervensjon i Kosovo var berettiget ut ifra et moralsk synspunkt: Ifølge FNs høykommissær for flyktninger sto minimum 50 000 mennesker som levde under åpen himmel i Kosovo-området i akutt fare for å fryse/sulte i hjel med vinterens anmarsj. Å gripe inn i en slik situasjon når landets regjering ikke viste tegn til å ville handle, men tvert imot var utøver av den maktmisbruk som forårsaket lidelsen, kan vel neppe sies å være problematisk rent moralsk sett.

Det sentrale spørsmålet må vel være om folkeretten, på tross av det klare moralske behovet for handling, setter en absolutt stopper for væpnet intervensjon med mindre FNs sikkerhetsråd finner å kunne gi et mandat for en slik handling. Verken den norske eller noen andre NATO-lands regjeringer, som faktisk er blant de regjeringer i verden som tar folkerettens ånd og bokstav mest alvorlig, la imidlertid en slik tolkning til grunn.

Regjeringen la avgjørende vekt på den akutte humanitære situasjonen i Kosovo, samt FNs generalsekretær Kofi Annans rapport om denne situasjonen. Vi fokuserte også på Sikkerhetsrådsresolusjon 1199, der det ble stilt klare krav til Milosevic med hensyn til å avslutte overgrepene mot egen sivilbefolkning og gi full og uhindret adgang for humanitære organisasjoner, og der det også ble vist til mulighetene for væpnet intervensjon under kapittel VII i FN-pakten.

Klevberg, og andre som var skeptiske til NATOs avgjørelse, vil vel hevde at dette er vel og bra, men FN-pakten krever nå engang et eksplisitt mandat fra Sikkerhetsrådet for å kunne bruke makt mot suverene stater. De vil også hevde at presedenseffekten av NATOs beslutning åpner skremmende perspektiver, der alle og enhver kan ta seg til rette med henvisning til en mer eller mindre ubehagelig humanitær situasjon.

For å svare på dette ønsker jeg først å påpeke en grunnleggende og allment anerkjent svakhet i folkerettens struktur: Mens folkerettens konstituerende elementer er suverene stater, er mange av de rettigheter folkeretten er ment å skulle sikre, tillagt individer. Problemet oppstår imidlertid når stater fratar sine egne borgere disse individuelle rettighetene, spesielt i situasjoner som vurderes å representere en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet: Hvem skal da sanksjonere og hvordan? FNs sikkerhetsråd er delvis ment å skulle kunne bøte på dette, gjennom å gi mandat for maktbruk dersom nødvendig. Problemet er imidlertid at to av Sikkerhetsrådets faste medlemmer i prinsippet tar avstand fra intervensjon i et lands såkalte indre anliggende, og dermed i mange tilfeller fratar Sikkerhetsrådet denne funksjonen selv når de sier seg enige i at omfattende brudd på menneskerettighetene finner sted. I de tilfeller der et mandat har blitt gitt, har dette fulgt i etterkant av nesten ufattelige humanitære tragedier. Dette bør en ha et bevisst forhold til dersom en gjør seg til talsmann for Klevbergs absolutte syn på behovet for et mandat.

Når NATOs råd valgte å se bort fra kravet om et eksplisitt sikkerhetsrådsmandat, var den prinsipielle implikasjonen av dette - litt satt på spissen - at individenes rettigheter i henhold til folkeretten ble satt foran staters ditto. NATOs råd underkjente dermed statens absolutte suverenitet som basis for folkeretten. Vi ser her konturene av en doktrine om 'humanitær intervensjon'. Grovt sett bør fire forutsetninger være oppfylt om en intervensjon skal kunne legitimeres på rent humanitært grunnlag. For det første må en akutt humanitær katastrofe være umiddelbart forestående. For det andre må regjeringen i landet der katastrofen er under oppseiling, ha demonstrert en fullstendig manglende vilje og/eller evne til å forhindre denne. For det tredje må alle andre tilnærminger for å avverge katastrofen - innbefattet politiske, økonomiske og diplomatiske sådanne - ha vært forsøkt uten hell. Det fjerde og kanskje viktigste kriteriet er at selve intervensjonen må være begrenset både i omfang og varighet til det som er nødvendig for å avverge den humanitære katastrofen. Alle disse forutsetningene var oppfylt i tilfellet Kosovo.

Det kan utvilsomt komme til å bli et problem at stater med mindre edle hensikter enn det NATO hadde i Kosovo vil kunne påberope seg retten til 'humanitær intervensjon' på et slikt grunnlag. Imidlertid vil dette 'problemet', dersom firepunktstesten skissert ovenfor legges til grunn, begrense seg selv. Dessuten, i tilfeller der doktrinen om humanitær intervensjon brukes som skalkeskjul for intervensjoner som foretas av helt andre grunner, er det liten grunn til å tro at en høyst gjennomskuelig referanse til 'Kosovo-presedensen' vil ha noen betydning, verken for hvorvidt beslutningen om maktbruk tas eller for etterfølgende internasjonale reaksjoner.

NATOs beslutning om maktbruk i forbindelse med konflikten i Kosovo var ikke enkel å ta. Forhåpentligvis vil den ha positive heller enn negative bivirkninger. Hittil har tyranner kunnet begå grove brudd på folkeretten innenfor sine stater og samtidig kunnet føle seg trygge for at nettopp den rådende tolkning av denne folkeretten - gjennom et absolutt krav om staters suverenitet - ville beskytte dem fra eksterne sanksjoner. NATOs reaksjoner i forbindelse med krisen i Kosovo innebærer forhåpentligvis et skritt vekk fra denne logikken. Det er liten grunn til å tro at norske offiserers kampmoral vil ta skade av en slik utvikling.