Menneskerettigheter - en trussel mot demokratiet?

MAKT- OG demokratiutredningen hevder at rettsliggjøringen av politikken bidrar til en forvitring av demokratiet.

Det politiske handlingsrommet minker ved at domstoler og andre rettslige organer får økt betydning. De folkevalgtes innflytelse reduseres ytterligere ved de forpliktelsene som følger av internasjonale avtaler. I den nylig fremlagte St.meld.nr. 17 (2004-2005) Makt og demokrati støtter regjeringen på den ene side utredningens mindretall i at demokrati ikke bare er et spørsmål om flertallets styringsrett, men også om beskyttelse av grunnleggende rettigheter.

Samtidig uttrykkes bekymring over at rettsliggjøringen og Norges internasjonale forpliktelser, inkludert menneskerettighetskonvensjonene, reduserer Stortingets handlefrihet. Men er det grunn til å være bekymret over Norges internasjonale menneskerettighetsforpliktelser og menneskerettighetenes stilling i norsk rett?

Stortinget vedtok i 1999 lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven). I loven ble først de to mest sentrale FN-konvensjonene om menneskerettigheter og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen gjort til norsk rett, og senere ble FNs barnekonvensjon tilføyd. Loven fastsetter at disse konvensjonene skal ha forrang i forhold til annen lovgivning.

MENNESKERETTSLOVEN representerte et gjennombrudd i gjennomføringen av de internasjonale menneskerettsforpliktelsene i norsk rett. Nå ser det imidlertid ut til at bremsene er satt på. Regjeringen foreslo riktignok i desember i fjor at FN-konvensjonene om kvinnediskriminering og rasediskriminering skal gjøres til norsk rett, men ikke med den fortrinnsrett som følger av menneskerettsloven.

Grunnlaget for dette standpunktet er knyttet til Maktutredningens synspunkter om rettsliggjøring.

Menneskerettighetene bygger på ideen om at individer og minoriteter har visse ukrenkelige rettigheter. Sivile og politiske rettigheter som ytringsfrihet og rettssikkerhet er en forutsetning for og ikke en begrensning av demokratiet. Demokratiet forutsetter også et minimum av økonomisk og sosial sikkerhet.

Men slike grunnleggende rettigheter bør ikke kunne endres eller oppheves gjennom det politiske flertall som hersker til enhver tid. En måte å unngå dette på, er å innta menneskerettighetsvernet i grunnloven, med prosessuelle krav om endring gjennom mellomkommende valg og kvalifisert flertall.

DEN NORSKE GRUNNLOVENS menneskerettighetskapittel er meget ufullstendig. Men ved at menneskerettsloven gir menneskerettighetskonvensjoner forrang, etableres det en skranke for lovgiver.

Forrangen kan endres ved simpelt flertall, men dette må gjøres ved at Stortinget enten endrer menneskerettsloven eller i en ny lov fastsetter at denne loven skal ha forrang. Menneskerettsloven vil i praksis oppleves som en binding fordi det vil være en politisk belastning å sette forrangsbestemmelsen til side. Men en slik selvpålagt binding fra Stortingets side kan vanskelig anses som udemokratisk.

Domstolene kan måtte ta stilling til kontroversielle menneskerettslige spørsmål. Samsvar mellom de internasjonale forpliktelsene og norsk rett kan langt på vei sikres ved anvendelse av det såkalte presumsjonsprinsippet, som går ut på at norsk rett forutsettes å være i samsvar med folkeretten.

Men istedenfor å tolke bort en regel som strider med folkeretten, har domstolene gjennom menneskerettsloven fått rett og plikt til å sette en lov til side dersom de finner at den strider mot folkeretten. Og dette gjelder selv om Stortinget bevisst har lagt en annen tolkning av folkeretten til grunn ved vedtakelsen av loven.

NÅR DOMSTOLENE KAN overprøve det politiske flertallet kan dette kalles rettsliggjøring. Men dersom det holdes fast ved at visse rettigheter er ukrenkelige, både fordi de er av betydning for menneskeverdet og for demokratiet, bør de gis det ekstra vernet som domstolsprøving innebærer. Og domstolene kan forutsettes å ha bedre fagkunnskap på det rettslige området og være bedre egnet til å ivareta individers og minoriteters interesser mot et politisk flertall.

Ved at domstolene har fått denne prøvingsretten har Stortinget innskrenket sin egen handlefrihet til fordel for beskyttelsen av menneskerettighetene. Men heller ikke en slik kontrollfunksjon for domstolene er udemokratisk.

I løpet av de siste tiår har vi fått flere menneskerettighetskonvensjoner og internasjonale overvåkingsorganer, i form av Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) og tilsynsorganer opprettet i den enkelte menneskerettighetskonvensjon. Disse organene kan i likhet med nasjonale domstoler få viktige og kontroversielle saker til behandling. De 11 sakene Norge har tapt ved EMD har gjeldt alt fra sendrektighet i straffesaker til begrensninger i ytringsfriheten.

Disse dommene har hatt betydning for norske domstolers praksis, men ingen av dommene har medført endring i norsk lovgivning. KRL-uttalelsen fra FNs Menneskerettighetskomité sist høst har imidlertid ført til lovforslag om endring i opplæringsloven.

TILSLUTNINGEN TIL disse konvensjonene har skjedd i de former Grunnloven foreskriver i vårt demokrati: ved Regjeringens ratifikasjon etter Stortingets samtykke. Regjeringen påpeker imidlertid følgende forhold som begrenser de folkevalgtes handlingsrom: vagheten i de internasjonale bestemmelsene, en dynamisk rettsutvikling av konvensjonenes tilsynsorganer, og den begrensede muligheten til å si opp konvensjonene.

Vagheten i bestemmelsene var imidlertid kjent allerede ved ratifikasjonen av konvensjonene. Den dynamiske rettsutviklingen kan heller ikke ha kommet som en overraskelse. Den dynamiske tolkningen har sammenheng med at domstoler og tilsynsorganer, både nasjonale og internasjonale, tilpasser seg nye forhold og rettsoppfatninger.

Når det gjelder vanskeligheten med å trekke seg ut av konvensjonene kan dette nettopp ses som en garanti for at menneskerettighetene skal gis et reelt vern, i likhet med de prosessuelle bindingene som legges inn i den nasjonale lovgivningen om menneskerettigheter.

Avgjørelsene til de internasjonale overvåkingsorganene har ikke ført til støtende eller uoverstigelige vanskeligheter for det norske lovgivnings- og rettssystemet. Disse organene fyller en viktig funksjon og de gjør det på en god måte. De representerer en ytterligere rettssikkerhetsgaranti i forhold til norske domstoler, og regjeringen påviser ikke hvilket politisk handlingsrom som har lidd skade.

DESSUTEN BIDRAR Norge ved å være part i disse konvensjonene til at også andre stater aksepterer konvensjonene og dermed til å fremme menneskerettighetene. Det norske folk har i tiår vært opptatt av å bekjempe menneskerettskrenkelser under fremmede regimer. Også en slik verdi er et element i vårt demokrati.

Men internasjonal innsats for menneskerettighetene har sin pris. Vi kan ikke kreve større handlefrihet i forhold til internasjonale normer enn vi er villige til å innrømme andre regimer. De fleste høringsinstansene var uenige i Maktutredningens analyse av rettsliggjøringen.

Men selv om regjeringen nyanserer Maktutredningens syn, slutter den seg til skepsisen mot en videre utbygging av menneskerettighetsvernet i Norge. Norge bør imidlertid ikke ta pause i å innlemme flere menneskerettighetskonvensjoner i norsk rett, med den forrang som følger av menneskerettsloven.

Denne utviklingen innebærer tvert imot en sikring både av enkeltindivider, minoriteter og demokratiske verdier.