Modifisert terrorlovgivning?

Forslaget om terrorloven er modifisert. Men mye problematisk står igjen.

Tid er en viktig faktor i lovgivningsarbeid. Det som vedtas i all hast, har lett for å bli svært galt. Det som tar lengre tid, har mulighet for å bli mindre galt. I hvert fall litt mindre galt.

Tid har vært viktig i arbeidet med terrorlovgivning i Norge. Odelstingsproposisjonen om lovtiltak mot terror (Odelstingsproposisjon nr. 61 (2001- 2002)), som gikk i statsråd 12. april i år, modifiserer på enkelte viktige punkter forslagene i Høringsnotatet om samme sak fra desember i fjor. Men mye som er problematisk står også igjen.

Forslaget om en egen straffebestemmelse, '147 a om terrorhandlinger er beholdt. Bestemmelsen er organisert annerledes enn i Høringsnotatet. Det som er strammet inn, er handlingene som utgjør terrorhandlinger dersom forsettet er oppfylt.

Grovt skadeverk skal ikke kunne utgjøre en terrorhandling. Det er viktig, for i opprørt stemning under politiske demonstrasjoner kan handlinger lett bli tolket som grovt skadeverk av politi og domstoler. Grov legemsbeskadigelse skal bare kunne anses som en terrorhandling dersom det foreligger særdeles skjerpende omstendigheter, definert i straffeloven. Denne innstrammingen er viktig av samme grunn. Tilbake står en rekke særlig alvorlige handlinger.

Men definisjonen av terroristisk formål (forsett) som må være oppfylt for at handlingene skal kunne anses som terrorhandlinger, er nesten like vid og vag som i Høringsnotatet. Definisjonen lyder slik:

«a) å forstyrre alvorlig en funksjon av grunnleggende betydning for samfunnet, som for eksempel lovgivende, utøvende eller dømmende myndighet, energiforsyning, sikker forsyning av mat eller vann, bank- og pengevesen eller helseberedskap og smittevern,

b) å skape alvorlig frykt i en befolkning, eller

c) urettmessig å tvinge offentlige myndigheter eller en mellomstatlig organisasjon til å gjøre, tåle eller unnlate noe av vesentlig betydning for landet eller organisasjonen, eller for et annet land eller en annen mellomstatlig organisasjon.»

Det er bra at innstrammingene av handlinger er foreslått. Men med den vide og vage definisjonen av terroristisk forsett er det likevel fare for at bestemmelsen kan misbrukes, særlig i akutte og paniske situasjoner. Det å bli tiltalt og dømt for handlingene er noe langt annet og mer alvorlig - personlig, sosialt og rettslig - dersom handlingene blir ansett for å ha terroristisk forsett, og dermed være terrorhandlinger. Strafferammen er, som i Høringsnotatet, 21 år, hvilket er strengere enn for mange av handlingene isolert sett.

Medvirkning er straffbart. Med fengsel inntil 12 år straffes den som med slikt forsett truer med å begå en av handlingene. Får trusselen en følge som nevnt i (a), (b) eller (c), er strafferammen 21 år. Selv med innstrammingene på handlingssiden kan mye bli til «terrorhandlinger» når stemningen er opprørt og det er liten tid til å tenke.

Høringsnotatets forslag til bestemmelse om finansiering av terrorhandlinger ('147 b) er i alle hovedtrekk beholdt i proposisjonen. Litt er muligens innstrammet ved at formuleringen «direkte eller indirekte» stiller økonomiske midler til rådighet er forlatt. Nå heter det bare «stiller penger eller andre formuesgoder» til rådighet. Men innstrammingen er så liten at endringen ikke engang er beskrevet som en innstramming i proposisjonen. Som det er blitt påpekt i den offentlige debatten, er faren til stede for at innvandreres oppsparing og forsendelse av midler til slekt og venner kan rammes.

Det innføres bestemmelser om båndlegging (i Høringsnotatet kalt «frysing») av formuesgoder ved skjellig grunn til mistanke for overtredelse av eller forsøk på overtredelse av den nye '147 a. Det vil si at formue kan båndlegges når det anses mer sannsynlig at vedkommende vil begå handlingen enn at han/hun ikke vil gjøre det. Skjønnet som skal utøves er med andre ord meget vidt.

I proposisjonen følges ikke forslaget fra Høringsnotatet om en generell kriminalisering av planlegging og forberedelse av terrorhandlinger. Dette er viktig, for kriminalisering av slikt innebærer - som professor Erling Johannes Husabø har uttrykt det - en slags «sinnelagsstrafferett» som er norsk strafferett fremmed. Handlinger må som hovedregel være forsøkt utført for at man skal kunne straffes.

Men, også her er det et problematisk «men»: I stedet for en generell kriminalisering av planlegging eller forberedelse til terrorhandlinger foreslår proposisjonen å gjøre det straffbart å planlegge eller forberede ved å inngå såkalt «forbund» eller avtale om å begå handlingene som det er snakk om ('147 a tredje ledd). Strafferammen er 12 år. I praksis, som er annerledes enn teorien, er vi kanskje nesten like langt? Grensedragningene er meget vanskelige. Guttene som sitter sammen på gutterommet og forbereder attentat, uten at det blir noe av, ja, uten at de egentlig har tenkt seg at det blir noe av, kan komme i søkelyset i en opphisset stemning. Slike «forbund» er høyst tenkelige for eksempel i forbindelse med mange omfattende politiske demonstrasjoner.

I proposisjonen er standpunktet til utradisjonelle etterforskningsmetoder endret: Det foreslås ikke bruk av flere slike metoder, for eksempel teknisk sporing, i forbindelse med kapittel 8 og 9 i straffeloven (rikets sikkerhet/statsforfatningen). Dette er avgjort bra. Men, igjen med et visst «men»: Man er kommet til at spørsmålet bør vurderes som et ledd i oppfølgingen av de forskjellige utvalgsarbeider som pågår på området. Blir det hele skjøvet litt fram i tid?

Justisdepartementet har også tilføyet noe: Proposisjonen inneholder forslag fra Kommunal- og regionaldepartementet om endringer i utlendingsloven. Endringene vil gjøre det mulig å utvise utlendinger som har overtrådt de foreslåtte straffebestemmelsene om terrorhandlinger eller finansiering av disse, eller gitt trygt tilholdssted til noen de kjenner til at har begått slike handlinger. Utvisning kan ikke skje dersom utlendingen risikerer dødsstraff eller tortur.

Det lyder jo greit, men: Ikke tatt med i Justisdepartementets pressemelding om saken, og begravd et sted i proposisjonens kapittel 11, er den kjensgjerning at utvisning er en sivilrettslig forvaltningssanksjon, ikke en straffesanksjon. Utlendingsdirektoratet treffer utvisningsvedtak (som kan påklages til utlendingsnemnda). Proposisjonen opprettholder derfor, tross protester fra flere høringsinstanser, at sannsynlighetsovervekt bør være tilstrekkelig for at et faktum skal kunne legges til grunn. Med andre ord er det tilstrekkelig med utlendingsmyndighetenes skjønnsmessige behandling av spørsmålet om det er sannsynlighetsovervekt for at terrorhandlinger er begått eller finansiert.

Den enkelte får avgjøre om dette kan anses betryggende. Tilsammen:

Noe er strammet inn, noe er frafalt. Det er til det bedre. Det viser at det nytter å protestere. Det viktigste er antakelig innstrammingen av handlinger som kan rammes av terrorbestemmelsen, og (det foreløpige?) frafallet av utvidet bruk av utradisjonelle etterforskningsmidler.

Men mye står igjen. I debatten om Høringsnotatet var flere inne på at hele lovforslaget kunne trekkes, fordi de aktuelle handlingene på forhånd er straffbare, dertil med høye strafferammer. Det ville til og med vært i tråd med det tidligere standpunktet til Justisdepartementet. Det kunne fortsatt vært Justisdepartementets standpunkt, den dramatiske enkelthendelsen 11. september 2001 til tross. Det er ikke fornuftig å bruke en enkelthendelse som utgangspunkt for en helt ny rettslig tankeretning. Forholdet til de internasjonale avtalene (Terrorfinansieringskonvensjonen og Sikkerhetsrådsresolusjon 1373) kunne vært løst på annen måte. Det forelå ideer til hvordan det kunne vært løst. Men Justisdepartementet og Regjeringen ville ha sin terrorlovgivning.

De turde vel ikke annet, det internasjonale opinionspresset tatt i betraktning. Med den betydelige fare for utglidning og misbruk som den nye lovgivningen fortsatt innebærer.