Mot en bedre styrt verden?

Ett av de mest markante trekk ved utviklingen i det internasjonale system i det 20. århundre er den sterke veksten i antall mellomstatlige organisasjoner.

I 1865 fantes det bare en håndfull. I 1910 var tallet kommet opp i 30. En nøktern oversikt for 1992 gir et tall i overkant av 1100, når også datterorganisasjoner regnes med. En noenlunde tilsvarende vekst finner vi for det som i fagterminologien betegnes som internasjonale regimer, dvs. omforente regelverk for virksomhet innenfor et bestemt saksområde.

Vår barnelærdom - og utenriksministerens redegjørelser for Stortinget - forteller oss at dette er en positiv utvikling; veksten i internasjonale samarbeidsordninger gir oss alt i alt et bedre styrt verdenssamfunn. Denne oppfatningen har mye for seg, men bildet er samtidig langt mer sammensatt og nyansert. I denne kronikken skal jeg forsøke å vise det ved å se nærmere på hvordan utbyggingen av internasjonale institusjoner påvirker evnen til å løse felles problemer, fordelingen av makt og innflytelse i internasjonal politikk.

Det allmenne formålet med internasjonalt samarbeid er å løse felles problemer bedre enn den enkelte stat kan gjøre på egen hånd. I så måte lykkes de fleste samarbeidsordninger et stykke på vei. En fersk studie av internasjonale miljøvernregimer konkluderer eksempelvis med at rundt 70% hadde resultert i en merkbar forbedring sammenlignet med den situasjonen vi må anta ellers ville ha eksistert. Den samme undersøkelsen viser imidlertid også at bare en tredjedel av disse regimene kom i nærheten av å ha «løst» det problemet de ble opprettet for å ta seg av. Studier av andre saksfelter gir et lignende bilde. Vurdert hver for seg, kan altså de fleste internasjonale organisasjoner og regimer vise til positive - om enn ofte beskjedne - resultater.

For å kunne avgjøre om den sterke veksten i antall mellomstatlige samarbeidsordninger bidrar til å styrke verdenssamfunnets evne til å løse felles problemer, holder det imidlertid ikke å vurdere disse institusjonene hver for seg. Vi må også undersøke hvordan de virker sammen og i forhold til nasjonale styringsorganer. Det er en langt mer komplisert oppgave, og det bildet vi får frem blir også mindre entydig.

Vi innser lett at styringskapasiteten ikke varierer proporsjonalt med antall organisasjoner eller regimer. Mye av veksten har skjedd gjennom økt spesialisering. Av det samlede antall mellomstatlige organisasjoner er mer enn 2/3 nå «datterorganisasjoner» - dvs. enheter etablert av en annen organisasjon, som regel for å ivareta en mer avgrenset oppgave. Vekst gjennom økt spesialisering innebærer at den enkelte institusjon i gjennomsnitt dekker et stadig mindre saksfelt. Det gir ofte økt kapasitet i dybden, men på bekostning av evnen til å håndtere komplekse sammenhenger. Ikke så rent sjelden vil et tiltak som bidrar til å løse ett problem forverre et annet. Avvikling av barrierer mot handel og kapitalbevegelser gir normalt gunstigere rammebetingelser for økonomisk vekst og teknologisk utvikling, men vil samtidig kunne gjøre det vanskeligere å nå andre mål, som f.eks. ivaretakelse av arbeidstakeres rettigheter. Selv innenfor ett og samme saksområde vil mange tiltak ha uønskede bivirkninger. Skogplanting i stor stil vil bidra til å binde klimagasser, men kan samtidig gå ut over artsmangfoldet. Dertil kommer at noen organisasjoner - bl.a. allianser som NATO og produsentsammenslutninger som OPEC - er opprettet for å ivareta medlemmenes interesser vis-à-vis bestemte motparter. Organisering langs sikkerhetspolitiske eller økonomiske konfliktlinjer gjør det sjelden lettere å løse mer overgripende fellesproblemer.

Med i regnskapet hører også at oppbygging av internasjonale samarbeidsordninger ofte har konsekvenser for nasjonale myndigheters styringsevne. Den sterke veksten i antall internasjonale regimer og organisasjoner i forrige århundre gjenspeiler utvidelsen av statens engasjement i samfunnslivet og utbyggingen av den offentlige forvaltning på nasjonalt plan. I sin tur bidrar etablering av internasjonale institusjoner ofte til å styrke tilsvarende organer på nasjonalt nivå, ikke minst i land som ligger litt etter tetgruppen. Utviklingen på miljøområdet gir mange eksempler på slikt positivt samspill. På andre områder, i første rekke handel og kapitalbevegelser, er ett av de viktigste resultatene av internasjonalt samarbeid etablering av større markeder som gir bedre muligheter for å utnytte stordriftsfordeler. Det er oppnådd bl.a. gjennom en gjensidig nedbygging av nasjonale barrierer. Med EU som et delvis unntak, har de forsøkene som har vært gjort på å bygge opp felles styringskapasitet ikke kunnet kompensere for avviklingen av nasjonale reguleringer, og heller ikke holdt tritt med veksten i transaksjoner over landegrensene. På disse områdene står vi derfor overfor et netto tap av politisk styringskapasitet. I vår del av verden vil mange mene at det enten er en fordel eller i det minste en akseptabel pris for økt velstand. De som opplever systemets skyggeside - og det er mange - har ofte et annet perspektiv på denne utviklingen.

Vår positive grunnholdning til internasjonale institusjoner bygger også på en antakelse om at de utgjør et siviliserende og demokratiserende innslag i en ellers anarkisk verden hvor makt gir rett. Også denne tesen har noe for seg, men trenger sårt nyansering.

Beslutningsreglene i internasjonale organisasjoner privilegerer «sivilmakt», mer presist argumenter og stemmer. Stemmefordelingen favoriserer nesten alltid de små medlemsstatene. Det ser vi tydeligst i organer der alle medlemmer er likestilt; i FNs hovedforsamling teller en kvart million islendinger formelt like mye som en milliard kinesere. Vi finner den samme tendensen også i de fleste organer der stemmer vektes; bak hver tysk stemme i EUs råd står det eksempelvis 40 ganger så mange velgere som bak en stemme avgitt av Luxembourg. Dette er demokrati på statssystemets premisser. Betoningen av sivilmakt og favoriseringen av små medlemsstater gir utvilsomt mye av forklaringen på at små og velstående land tradisjonelt har sluttet opp om internasjonal institusjonsbygging generelt og FN-systemet spesielt.

Nå avhenger verdien av innflytelse over de vedtak en organisasjon fatter av organisasjonens kontroll over den virksomhet vedtakene gjelder. Et vedtak i FNs hovedforsamling om dyptgripende reformer i det internasjonale handelsregimet vil i beste fall ha verdi som meningsytring dersom de store industrilandene ikke følger opp. USA, EU og Japan kan lett nedstemmes, men det rokker ikke ved deres stilling som dominerende aktører i internasjonal økonomi. Allment gjelder at den som kontrollerer virksomheten eller ressursene, kontrollerer iverksettingen. En av Stein Rokkans berømte formuleringer - «stemmer teller, men ressurser avgjør» - gjelder også for organisert internasjonalt samarbeid.

For å finne ut om institusjonsutbyggingen virker «demokratiserende», må vi undersøke hvordan organisasjonssystemet som helhet (om)fordeler makt og innflytelse. Når vi gjør det, får vi frem et tydelig mønster: eldre stater deltar mer enn unge, rike mer enn fattige, demokratiske mer enn autoritære og totalitære, og store mer enn små. Rike vesteuropeiske stater er særlig aktive, mens små og fattige utviklingsland har store vanskeligheter med å henge med. Internasjonalt samarbeid er i seg selv ressurskrevende. U-landenes stilling vanskeliggjøres også av at det, under ellers like vilkår, kreves mer intellektuell og politisk energi for å forandre enn for å bevare. Selv om det finnes en rekke viktige unntak, blir hovedmønsteret at internasjonale organisasjoner først og fremst er ressurssterke staters arenaer, og at internasjonale regimer utformes og forvaltes primært på deres premisser.