Mot total kollaps i kommunene

For de omfattende reformer av statens styring av kommunene de siste 15 årene har målene vært mange. Men et av hovedmålene har vært at den statlige detaljstyring skulle avløses av ramme- og målstyring. Kommunene skulle få større frihet til å velge lokalt tilpassede løsninger og mulighet til en helhetlig og samordnet ressursdisponering. Praksisen i de senere årenes statsbudsjett og kravene til handlingsplaner på stadig nye områder har imidlertid skapt en helt motsatt virkelighet. Ved årets forslag til statsbudsjett er den statlige politikken overfor kommunene blitt den totale parodi.

Ved innføring av nytt inntektssystem i 1987 og ved senere reformer skulle tidligere ordninger med refusjoner og øremerkede midler erstattes av rammeinntekter som kommunene skulle få stor frihet til å disponere ut fra lokale vurderinger.

Ved ny kommunelov i 1993 var «samordnet og helhetlig styring» en hovedpremiss. Kommunene fikk større frihet til å velge organisering, og samtlige særlover ble fra 1994 tilpasset dette. All kommunal planlegging skulle være samordnet og baseres på realistiske vurderinger av kommunens inntekter. Den statlige styringen skulle bli rammepreget.

Etter ti år som lokalpolitiker begynte jeg i 1993 som rådmann i en ny kommune. Hovedmotivasjon var at det nå skulle utvikles verktøy som kunne gjøre kommunepolitikere i stand til å utøve samordnet og helhetlig styring. I stedet for foreldet statlig detaljstyring skulle vi nå få anledning til å innføre en moderne ledelsesfilosofi og nye styringsverktøy i kommunene.

I utgangspunktet visste man at avvikling av kommunal sektortenkning og profesjonskulturer ville stå sentralt. Det vi imidlertid undervurderte var de motkreftene som ville ligge i den fortsatt statlige sektor-organisering. Om kommunene aldri så mye fikk til samordning og helhet, fortsatte både de sentrale og de lokale statsadministrasjonene i de gamle sporene.

I ettertid er det lett å se at man med hensyn til endringer i den statlige styringen burde vært mer realistisk. De ansatte innen de statlige sektorene ville være de samme. De sterke sektorkulturene ville leve videre, og de sterke allianser mellom de ulike profesjonene i sentral stat, lokal stat og i kommuner ville selvsagt fortsette. En funksjonell statlig styring av mer fristilte kommuner ville selvsagt fordre helt nye tenkemåter og styringsmetoder. Dette hadde det statlige byråkrati verken kompetanse eller kulturer til å innføre.

Artikkelen fortsetter under annonsen

Gjennom flere tiår hadde de statlige byråkratiene utviklet seg i en voksende økonomi. Deres hovedkompetanse var å innføre nye kostnadsøkende reformer. Da den økonomiske veksten ble avløst av perioder med krav til statlig innstramming, ble frustrasjonen påtakelig blant statens ansatte. At denne frustrasjonen fikk sitt motsvar i tilsvarende politiske frustrasjoner, ble for kommunene skjebnesvangert. Selv om de statlige budsjetter skulle over på «nullvekst» var den politiske tradisjonen og tenkning stivnet i kostnadskrevende reformtenkning. Da både byråkrati og politikk «oppdaget» at det nye inntektssystemet for kommunesektoren og ønskene om fortsatte reformer passet som hånd i hanske, startet den mer eller mindre bevisste statlige voldtekten av kommunene og det lokale demokrati.

Med stadig mer verbal eleganse klarer byråkratene å beskrive og bevise at kommunene har årlig realvekst. Ved å definere reelle kommunale merutgifter ut av regnestykkene, føres det «bevis» for at kommunene har hatt større realvekst enn forutsatt, og at inndragning av midler derfor er naturlig.

Problemet med den illusoriske realveksten blir imidlertid dobbelt problematisk når det statlige byråkrati og Stortinget i tillegg til å framstille en innbilt vekst, bruker denne «veksten» til å presse kommunene til stadig nye reformer som koster det mangedobbelte av veksten. Stadig mer genialt utvikles det metoder for få kommunene til å gjennomføre nye kostnadskrevende reformer uten tilføring av nye midler. I de siste budsjettårene er det blitt slik at kommunene må vedta kostnadskrevende handlingsplaner for at de skal få de midlene som allerede er deres. Ved økt bruk av øremerkede midler og fordeling av skjønn til de kommuner som lar seg forføre, blir de fleste kommunene tvunget til å være med på statens reformgalopp. Reformer som man innledningsvis blir forledet til å tro blir fullkompensert, tvinges kommunene til å gjennomføre innenfor de samme realøkonomiske rammene.

Etter opphøret av særlovgivningen var de statlige byråkrater en kort tid handlingslammet. Paradoksalt ble det en forhenværende og nåværende rådmann som først utviklet metoden for å kunne fortsette den statlige detaljstyringen. Gjennom aksjonsplan for barnevernet, kravet til handlingsplaner, innføring av detaljrapportering m.v. ble samtlige kommuner genialt tvunget til å satse på barnevernet uavhengig av behovet. At metoden passet byråkrater og profesjonskulturer på alle nivå var ikke vanskelig å forstå. I løpet av få år er metoden blitt raffinert og innført på område etter område. Grunnskolereformen, eldresatsingen og psykiatrireformen er bare eksempler på planveldet. Det gjennomgående er at planleggingen må skje innenfor frister og ved metoder som gjør det umulig å få til samordning med den overordnede kommuneplanleggingen, økonomiplanene og behandlingen av årsbudsjettet.

I 1998 har kommunesektoren opplevd en uventet dramatisk lønnsvekst, en dramatisk økning av lånerenten og en ekstraordinær vekst i pensjonsutgiftene. Samlet har disse merutgiftene skapt en underskuddsbølge i landets kommuner og fylkeskommuner. For fra før tynte kommuneøkonomier blir likviditet og soliditet rammet, og mulighetene for å oppfylle lovpålagte oppgaver smuldrer bort. I forslaget til statsbudsjett for 1999 blir det til tross for de dramatiske utgiftsendringene ført bevis for at kommunene fortsatt har realvekst og kravene om fortsatte reformer og handlingsplaner forsterkes samtidig. Den fiktive realveksten går i sin helhet til øremerkede midler til oppfølging av handlingsplaner for eldre, psykiatri m.v. Overfor kommunene foredrar i disse dager både departementsbyråkrati og regjeringspartiene at forslaget til statsbudsjett er godt. Det er «åpenbart» virkeligheten det er noe galt med. Lønnsvekst, renteøkning og pensjonsveksten defineres som staten uvedkommende. Selv lønnsøkningen for lærere, hvor staten er forhandler og kommunene må betale regningen, anses som kommunens ansvar alene. Det underslås at realveksten fra 1997 til 1999, også inkludert reformmidlene, er negativ. Andel av «veksten» fra 1998 til 1999 vil bare oppnås for dem som har evne til vesentlig egenfinansiering.

For oss, som har skoene på, er det innlysende at misforholdet mellom utgifter og inntekter i kommunesektoren i 1999 vil medføre en tilnærmet kommunal-økonomisk kollaps i svært mange kommuner. Reformer uten nødvendige tilleggsressurser har allerede tatt reservene. Valgåret vil forsterke frustrasjon omkring økonomikrisen blant politikerne. Den eksplosive utskiftingen av kommunale ledere vil kulminere. Urealistiske krav til nye handlingsplaner vil lamme de kommunale organisasjoner. Sammen med økende bemanningskriser og allerede pågående reformprosesser skal kommunene oppi det hele også takle det omfattende år 2000 problemet. Det er uten tvil fortsatt muligheter for betydelig effektivisering ved hjelp av omstilling i mange kommuner. Kravet til årlig omstilling må imidlertid være noenlunde tilpasset hva som er realistisk. Dersom Stortinget ikke også lytter til dem som kjenner på kroppen hva som er under utvikling, vil kommunene snart kollapse organisatorisk. Statens uansvarlige forføring av kommunene må stoppes, og de statlige sektoradministrasjonene må settes under lupen. Der må de forstå at både lokalpolitikere og kommunalt ansatte er i stand til å tenke. Dessuten må det til både omfattende kulturendringer og utvikling av nye styringsmåter. Statsministeren fikk forståelig en depressiv reaksjon etter ti måneders nærkontakt med statsbyråkratiene. Det er mange som står i ferd med å oppleve det samme med langt større avstand til de statlige kontorene.