Ved innføring av nytt inntektssystem i 1987 og ved senere reformer skulle tidligere ordninger med refusjoner og øremerkede midler erstattes av rammeinntekter som kommunene skulle få stor frihet til å disponere ut fra lokale vurderinger.

Ved ny kommunelov i 1993 var «samordnet og helhetlig styring» en hovedpremiss. Kommunene fikk større frihet til å velge organisering, og samtlige særlover ble fra 1994 tilpasset dette. All kommunal planlegging skulle være samordnet og baseres på realistiske vurderinger av kommunens inntekter. Den statlige styringen skulle bli rammepreget.

Etter ti år som lokalpolitiker begynte jeg i 1993 som rådmann i en ny kommune. Hovedmotivasjon var at det nå skulle utvikles verktøy som kunne gjøre kommunepolitikere i stand til å utøve samordnet og helhetlig styring. I stedet for foreldet statlig detaljstyring skulle vi nå få anledning til å innføre en moderne ledelsesfilosofi og nye styringsverktøy i kommunene.

I utgangspunktet visste man at avvikling av kommunal sektortenkning og profesjonskulturer ville stå sentralt. Det vi imidlertid undervurderte var de motkreftene som ville ligge i den fortsatt statlige sektor-organisering. Om kommunene aldri så mye fikk til samordning og helhet, fortsatte både de sentrale og de lokale statsadministrasjonene i de gamle sporene.