Myk makt, harde verdier?

1990-årenes konfliktbilde betyr at sikkerhetspolitikken og menneskerettighetene knyttes intimt sammen.

Dekanus for Kennedy School of Government, professor Joseph Nye, er opphavsmannen til begrepet «soft power» - på norsk «myk» makt. I motsetning til «hard» makt - tvang gjennom trusler og/eller bruk av militærmakt, er «myk» makt de typer makt som gjelder overtalelse, overbevisning, læring og insentiver. Mens hard makt tvinger den andre til noe, vil «myk» makt overbevise den andre om at han bør følge hans råd, men brukes også for å legge lettere press på den annen part: Hvis dere ikke følger demokratiske regler, uteblir bistand, som ett eksempel.

Myk makt ligger i å sette den internasjonale dagsordenen, i å beherske media, i å gi opplæring i hva demokrati er, osv. I vår tid er den «myke» makten stadig viktigere, fordi globaliseringen av media og veksten i multilateralt diplomati gjør at de fleste land er redd for sitt omdømme. I tillegg vet de samme land at man må «score høyt» mht. demokrati og menneskerettigheter for å komme inn det «gode selskap» - i de internasjonale fora som betyr noe. Man vet også meget godt at utenlandske investeringer uteblir om man ikke har sitt hus i orden. Hvem vil sette penger i en stat uten et fungerende rettssystem?

Det meste av den makt vi utøver i normal utenrikspolitikk er «myk» makt. Det hører til sjeldenhetene at vi går til det skritt å iverksette økonomiske sanksjoner, og enda sjeldnere at vi gjør bruk av militære maktmidler.

Mens globaliseringen økonomisk og politisk har bevirket at «myke» matressurser har blitt viktigere, har de verdiene som typisk fremmes gjennom «myk» makt fått større gjennomslagskraft. Det er etter hvert klart at det verdigrunnlag det internasjonale samfunn har, er de universelle menneskerettighetene som realiseres gjennom demokratisk styreform og rettsstatsprinsipper. Selve rettighetene er meget vel definerte, både i selve erklæringen fra 1948 og i senere konvensjoner, samt i politiske dokumenter som OSSEs charter og andre vedtak.

Man ser faktisk meget liten dissens om hvilke verdier vi er forpliktet på, mens man selvsagt ser stor avstand mellom retorikk og praksis. Men det er virkelig interessant at de aller fleste land i dag presenterer seg som demokratier som fremmer menneskerettighetene. Dette betyr at den politiske samtalen med disse landene dreier seg om hvordan disse verdiene implementeres. Dette er et enormt fremskritt. Hvordan står det til med dommernes uavhengighet, kan vi spørre med full rett. Hvordan er medietilgangen foran valget for opposisjonen? Har NGO-ene frihet?

Selvsagt er mye av dette instrumentelt motivert: man sier man er demokrat fordi det bringer medlemskap i internasjonale organisasjoner, bistand og - til sist - investeringer. Men selv retorikken forplikter; med den kommer innsyn, kritikk, tilbakerapporteringer, til og med konkrete planer for å virkeliggjøre demokratiet. Man må svare for seg; resultater må til.

Verdiene menneskerettigheter, realisert gjennom demokrati og rettsstat, er blitt «harde» verdier - de er drivkrefter i seg selv i internasjonal politikk. Ikke bare er disse verdiene nedfelt i stadig flere bindende dokumenter, men de binder også gjennom medias eksponering og internasjonal kritikk dersom man ikke oppfyller dem: I dag har det en stor pris, også økonomisk, dersom ens land ikke anses som det sted hvor disse verdiene gjelder. I FN og OSSE, hvor land kritiseres åpent på disse områdene, gjør alle store anstrengelser for å unngå «shaming». Hvem vil representere en stat hvor politisk opposisjon ender bakbundet i bilens bagasjerom? Hvem vil investere i et land hvor noen tar loven i egne hender når det passer?

Kosovo-krisen utløste stor debatt om bruk av makt fra det internasjonale samfunns side. Debatten har dreid seg om begrepet humanitær intervensjon, som vi fra norsk side har avvist. Intervensjonen i Kosovo hadde, som andre væpnede intervensjoner i de senere år, et tilstrekkelig folkerettslig mandat. Men lærdommen fra årene etter den kalde krigen er at sikkerhetspolitikken er i endring. Fra å dreie seg om forsvar av eget territorium alene dreier den seg nå også i stor grad om individets sikkerhet, selv om vedkommende individ bor innefor en annen stat. Begrepet «human security» eller «individets sikkerhet» betyr at det krav på sikkerhet det enkelte menneske har - som sin menneskerett - skal gis det av dets egen stat. Dette er jo det normale - at staten sikrer sine egne borgeres sikkerhet. Men i de mange stater som ikke er i stand til dette i dag, enten fordi de er svake, undertrykkende eller dominert av væpnede fraksjoner, forefinnes et stort dilemma: Hvordan kan det internasjonale samfunn gripe inn uten selv å være overgriper?

Statssuvereniteten som den grunnleggende norm i det internasjonale systemet er ikke borte, men man kan nok si at stater som undertrykker sine egne og utsetter dem for stor usikkerhet - ja, til og med forfølger dem - ikke har stor legitimitet for sin suverenitet i den internasjonale opinion. De fleste kriger i dag er væpnede konflikter som oppstår i svake eller undertrykkende stater, hvor det er tilgang på lette våpen, liten grad av indre sikkerhet, og liten tradisjon for demokrati og rettsstat.

FN har nettopp tatt selvkritikk for sin altfor sene og ineffektive reaksjon i Bosnia; lærdommen er at i noen konflikter nytter ikke «myk» makt - man må ha tilgang til «hard» makt til slutt. Vi har alle merket oss at det internasjonale samfunn så på Rwanda-massakrene uten å gripe inn - også her manglet politisk vilje. I Kosovo arbeidet i vi lenge med «myk» makt - diplomati, overtalelse, forslag til løsning på problemet med sameksistens for serbere og albanere. Alle de utenrikspolitiske virkemidlene bortsett fra ett var tatt i bruk.

Det er slik, og det må være slik, at terskelen for å intervenere med «hard» makt i en annen stat er meget høy. Det finnes, etter vårt syn, et tilstrekkelig folkerettslig grunnlag på dette området, selv om man alltid ønsker et eksplisitt mandat fra Sikkerhetsrådet - noe som ikke var tilfelle for Kosovo-aksjonen. Imidlertid har statene selv en forpliktelse for å ta ansvar i en slik situasjon, selv om de har gitt Sikkerhetsrådet og FN fullmakt til å ivareta «internasjonal fred og sikkerhet», som det heter. Vårt grunnlag for militær aksjon lå i en helhetsvurdering av flere av disse faktorene: Sikkerhetsrådets resolusjoner som henviste til FN-paktens kap. VII, den humanitære situasjonen, og statenes eget ansvar under FN-pakten. Kofi Annan har i den senere tid pekt på FNs ansvar flere ganger: Sikkerhetsrådet må være seg sitt ansvar bevisst og handle i slike situasjoner, ellers opptrer det ikke i FNs ånd og vil miste legitimitet; men når Sikkerhetsrådet ikke er i stand til å spille den rolle det skal ha, fritar det ikke statene for ansvar.

90-årenes konfliktbilde betyr at sikkerhetspolitikken og menneskerettighetene knyttes intimt sammen: En væpnet konflikt i dag er en konflikt med store flyktningstrømmer som skaper ustabilitet mens den står på; mens det er en konflikt som skaper langvarig usikkerhet i en hel region før og etterpå. Her kommer igjen verdiene demokrati og menneskerettigheter inn som helt sentrale i sikkerhetspolitikken i dag: Uten demokrati og rettsstat, stor fare for væpnet konflikt. Med demokrati og rettsstat, stor sjanse for ikke-voldelig konfliktløsning.

Ved å bruke «myk» makt for å fremme «harde» verdier kan vi kanskje unngå at vi igjen kommer i en situasjon hvor «hard» makt er det eneste som gjenstår - med alle dens fryktelige dilemmaer.